Den 4. oktober 2018 holdt USAs visepresident Mike Pence en tale med en rekke harde beskyldninger mot Kina. Pence anklaget blant annet Kinas regjering for å praktisere et «gjelds-diplomati» med hjelp av infrastrukturkreditt. Dette viste til Kinas Belte-og-vei-initiativ (BVI) som jeg har beskrevet tidligere i denne spalten.
For Pence var BVI et virkemiddel for Kina til å vinne internasjonal innflytelse gjennom gjeldsfinansiering og gjeldsoppbygging. Som eksempel trakk han fram Hambantota havn i Sri Lanka, som også har vært omtalt i Bistandsaktuelt. Havna ble lånefinansiert av Kina og bygd av et kinesisk statsselskap. Prosjektet slo feil og i 2017 måtte myndighetene overlate havna og store områder rundt den til Kina i 99 år.
I sin trusselvurdering fra 29. januar 2019 antydet USAs etterretningstjenester at BVI var militært drevet: Kina er i gang med å bygge et stort antall havner og flyplasser under BVI. Disse kan omdannes fra sivil til militær bruk under Kinas kommando. Om argumentene til Pence og etterretningstjenestene kombineres blir påstanden at Kinas lånefinansierte utlandsinvesteringer forgjelder stater, og at det i neste omgang kan gi opphav til et kinesisk imperium av militærbaser på linje med USAs eget baseimperium.
Det hefter mange svakheter ved argumentet om et kinesisk gjeldsimperium. Hambantota havn er ikke typisk. Deborah Brautigam, som er en ledende ekspert på kinesiske investeringer i Afrika, meddelte at hennes forskningsgruppe ved Johns Hopkins University ikke hadde funnet noen tilsvarende eksempler på beslag av anlegg og land i de mer enn tusen tilfellene av kinesiske lån til Afrika som den hadde undersøkt. Beslag er også sjelden når det er problemer med å betale tilbake lån til Kina. En annen gruppe forskere undersøkte 40 tilfeller med reforhandlinger av kinesiske lån der vertsregjeringen var involvert. Bare i Sri Lanka og muligvis i Tadsjikistan førte det til kinesiske beslag av land eller anlegg.
Er Kinas investeringer drevet av strategiske interesser?
Men er BVI likevel drevet av strategiske interesser? Det bør i tilfelle gjenspeiles i byråkratiet som står bak. BVI ble først proklamert av Xi Jinping, høsten 2013, kort etter at han var blitt generalsekretær i Kinas kommunistparti (KKP) og Kinas president. Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet og Handelsdepartementet og de fleste andre sentrale statsorganer er involvert.
Det er imidlertid Den nasjonale utviklings- og reformkommisjonen, Kinas viktigste økonomiske planleggingsorgan, som koordinerer implementeringen av BVI og ledet utformingen av det sentrale politikkdokumentet. Dette tyder på at økonomiske forhold har forrang framfor militærstrategi og utenrikspolitikk som er anliggender for Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet.
Det er mulig at den kinesiske regjeringen forsøker å kombinere økonomisk politikk med sikkerhetspolitisk strategi under BVI, men den kinesiske staten er ikke en monolitt som effektivt utfører sentralregjeringens ønsker. Tidlig i markedsreformene på 1980-tallet ble beslutningsmyndighet og kontroll over store deler av offentlige inntekter desentralisert til lokalforvaltninger. Det skjedde en viss re-sentralisering etter 1994, men Kinas provinser (med befolkninger på størrelse med velvoksne land) konsoliderte sin beslutningsmakt overfor lavere forvaltningsnivåer og fikk betydelig budsjettansvar og stor autonomi overfor sentralregjeringen.
Politisk desentralisering som drivkraft
Politisk desentralisering har fremmet dynamisk konkurranse i Kina, men også overinvesteringer. Provinsregjeringer konkurrerer med hverandre, støtter utvalgte industrisektorer, eier egne statsselskaper og oppretter proteksjonistiske barrierer mot investeringer fra andre provinser. Store statsselskaper opptrer også som selvstendig politiske aktører. Mangel på koordinering har ført til duplisering og overkapasitet blant statseide selskaper som konkurrerte på hjemmemarkedet.
Investeringene ble konsentrert til et fåtall nøkkelsektorer som stål, biler, sement, aluminium og fast eiendom. Lokal proteksjonisme hindret koordinering på tvers av provinser. Utlånene til de statseide bankene har vært kontrollert av lokalregjeringer som kanaliserte en stor del av lånene til egne statsselskaper, til tross for at private selskaper gjennomgående er mer profitable. Lån til insolvente statlige bedrifter har skapt problemer med misligholdte lån for banksystemet.
Som jeg skrev tidligere i Bistandsaktuelt, så reagerte kinesiske myndigheter på finanskrisa i 2008/09 med en enorm «stimuleringspakke» kombinert med lave renter og dirigering av statsbankenes utlån til infrastruktur i vestlige provinser. Dette var en suksess på kort sikt, men det gikk samme med kraftig økning i overinvesterings- og overkapasitetsproblemer og økt gjeld. Statseide selskaper og lokalregjeringer var særlig utsatt. Disse forholdene har preget BVI.
Provinser og statseide selskaper har drevet utvidelsene av BVI. De er lite opptatt av geostrategi. Deres BVI-politikk er i stor grad responser på hjemlige problemer med overakkumulasjon og gjeld. Ideen om fornyede silkeveier hadde en forhistorie før Xi Jinping kom til makten. Flere provinsregjeringer og lokale statseide selskaper tilknyttet disse var i gang med sine egne «silkeveiprosjekter» og hadde bygd opp nære forbindelser med mottakerland.
De var sterkt interessert i å bli involvert i BVI da det kom i 2013. Andre provinser tok initiativ til nye «silkeveier». I desember 2013 var 14 provinser invitert til å delta i BVI. Provinser som var utelukket drev lobbyvirksomhet for å bli med og antallet økte til 27 i 2015. Også det geografiske området for BVI ekspanderte. I 2013-2014 var det i hovedsak asiatiske land. Europeiske og afrikanske land ble inkludert i 2014 og i 2015 ble BVI åpnet opp for hele verden.
Omstridte investeringsplaner i Malaysia
Med dette har den hjemlige konkurransen mellom provinser og tendensen til overinvesteringer blitt internasjonalisert. Dette demonstreres av noen av investeringene i Malaysia under BVI. I 2013 avtalte den kinesiske Guangxi-provinsen med Malaysias delstat Pahang at de skulle utvikle og oppgradere havnen Kuantan øst på Malakkahalvøya, og gjøre den i stand til å konkurrere med Singapore. Dette skulle gå sammen med bygging av en jernbane som forbandt Kuantan med Klang Havn vest på halvøya. Det skulle også bygges en industripark.
Det strategiske potensialet var stort. Jernbanetransport tvers over Malakkahalvøya ville unngå Malakkastredet og styrke Kinas forsyningssikkerhet. Prosjektet ble inkludert i BVI. Men i 2015 startet provinsen Guangdong et rivaliserende BVI-prosjekt i Malaysias delstat Melaka med store investeringer i en industripark og en storstilt oppgradering av havna En slik duplisering av investeringer i infrastruktur demonstrerer den sterke konkurransen mellom provinser og statsselskaper i Kina og mangelen på overordnet koordinering.
BVI og den sittende regjeringens forbindelser med Kina ble viktig i valget i Malaysia i mai 2018. Malaysias tidligere statsminister Mahathir Mohammad (statsminister 1981-2003) etablerte et nytt opposisjonsparti, Pakatan Harapan, og beseiret den sittende statsministeren Najiv Razak fra UMNO (United Malay National Organisation). Under valgkampen hevdet Mahathir at kinesiske investeringer kunne føre til stor gjeld til Kina og tap av suverenitet over eget territorium som i Sri Lanka.
Han påsto at det malaysisk-kinesiske byutviklingsprosjektet Forest City ville føre til masseinnvandring av kinesere som seinere kunne få stemmerett. I juli 2018, kort tid etter Mahathirs valgseier, ble tre større BVI-prosjekter til en verdi av 20 milliarder dollar innstilt. Jernbanebyggingen over Malakkahalvøya var ett av dem. Lisensen til Melakaprosjektet ble seinere trukket i april 2019. Mahathir-regjeringen skyldte nå på dårlig planlegging fra Razak-regjeringen, mens den kinesiske siden ble frikjent. Dette åpner for at jernbaneprosjektet kan gjenopptas i disse valgstrategisk viktige malaydominerte områdene.
Kinesiske myndigheter ønsker ikke å skape et «gjeldsimperium». Det vil påføre nye problemer for Kinas finansinstitusjoner som sliter med misligholdte lån hjemme. Likevel kan overinvesteringer sammen med dårlig planlegging føre til forgjelding. Eksemplet fra Malaysia viser at BVI da raskt vil trekkes inn i kompliserte lokale maktspill.
