Siden tidlig på 2000-tallet har Norge sammen med en rekke andre land brukt flere titalls milliarder kroner på bistand til Sør-Sudan.
Norge har også vært tungt engasjert diplomatisk og politisk. Blant annet spilte Norge en sentral rolle i arbeidet med å sikre gjennomføringen av den første fredsprosessen i 2005 og var også sterkt delaktig i prosessen som ledet fram til at Sør-Sudan ble selvstendig i 2011.
Det overordnede målet for det norske og internasjonale engasjementet var å bidra til et fredelig, demokratisk land hvor den hardt prøvede sørsudanske befolkningen skulle få det bedre.
Disse målene er ikke nådd, fastslår en ny og omfattende evaluering av den norske bistanden til Sør-Sudan.
Det er åpenbart for alle som har fulgt utviklingen i verdens yngste stat. Sør-Sudan har vært herjet av en blodig borgerkrig siden 2013, så mange som 400 000 mennesker kan ha blitt drept i konflikten. Etter tiår med omfattende bistand er situasjonen for store deler av befolkningen desperat.
De som styrer landet ser ut til å være langt mer opptatt av egen makt, og av å berike seg selv, enn å bidra til utvikling.
– Mye kunne vært gjort bedre
– Man kan ikke klandre Norge eller norsk bistand for alt som er gått galt i Sør-Sudan. Det er helt på det rene at Norge har gjort mye bra. Samtidig er det også helt klart at mye kunne vært gjort annerledes og bedre, sier Erik Bryld.
Dansken har ledet teamet på syv konsulenter som har gått gjennom rundt 5000 dokumenter og gjennomført 230 intervjuer, mange av dem i Sør-Sudan, som en del av arbeidet med å evaluere den omfattende norske bistanden.
– Hva er hovedfunnene i evalueringen?
– Et sentralt funn er at Norge og de andre giverne feilaktig antok at regjeringen i Sør-Sudan hadde de samme målene som giverlandene: fattigdomsbekjempelse, demokrati og fred. Det hadde de ikke, og både Norge og andre givere brukte lang tid på å innse det. Kanskje for lang tid, sier Bryld.
I evalueringen, som har det talende tittelen "Blind sides and soft spots - an evaluation of Norway's aid engagment in South Sudan", påpekes det blan annet at Norge og andre givere fra 2005 til 2011 i økende grad innså at regjeringen i Sør-Sudan i stor grad benyttet makten sin til personlig berikelser.
De etablerte det forsker Alex de Vaal har karakterisert som et «kleptokrati»: et system hvor lederne brukte statsapparatet til å stjele landets inntekter. Problemet for giverne var at de var med på å bygge opp og styrke dette statsapparatet, fordi man mente det var viktig for en positiv utvikling i Sør-Sudan. I evalueringen heter det at tette personlige bånd ikke gjorde det lettere for Norge å løse dette dilemmaet.
– Norge var veldig tett på aktørene, man var for fornavn med sør-sudanske ledere. Norge hadde også investert mye politisk kapital i Sør-Sudans selvstendighet og i de ulike fredsprossene. Det kan ha bidratt til at det var vanskelig å skifte kurs, sier Bryld.
Behovene i Sør-Sudan har vært og er store. Det var en uhyre vanskelig oppgave Norge og andre bistandsgivere sto overfor fra 2005 og utover. De ønsket å bidra til utvikling i et land som manglet alt. Men den positive utviklingen for vanlige folk lot vente på seg og giverne undervurderte de interne motsetningene i Sør-Sudan. Bildet er fra 2008 og viser Gulak, en ung mann fra nuer-folket. Den gang fortalte han om en langvarig og blodig konflikt med Murle-folket om beiteområder. Mange av konfliktene i Sør-Sudan handler om knappe ressurser for en ekstremt hardt prøvet befolkning. Foto: Espen Røst.
Manglet overordnet plan
I evalueringen får Norge skryt for å ha vært en fleksibel og stabil giver som har støttet godt opp om de ulike fredsprossene. Norge støttet også til å begynne med opp om koordineringen av internasjonal bistand. Videre har den den humanitære bistanden, som de fleste norske pengene er gått til etter 2013, fungert relativt godt.
Men de kritisk punktene er mange:
- Norge og de andre giverne var lite effektive i sine forsøk på å bidra til at Sør-Sudans regjering ble demokratisk, åpen og ansvarlig.
- Norge manglet en overordnet strategi for bistanden Sør-Sudan.
- Effekten av de mange norskstøttede prosjektene var variabel
- Det er begrenset med dokumentasjon på at den norske støtten har bidratt til å styrke kvinners rettigheter.
- Norge støttet en rekke fredstiltak, men hadde ikke systematisk konfliktanalyse.
- Læring og resultatrapportering var lite systematisk.
– Ble overrasket
– Er det ikke litt overraskende at Norge ikke hadde en overordnet strategi for innsatsen sin?
– Jo, det synes jeg. Det er veldig uvanlig at man ikke har en overordnet strategi for en så stort engasjement. Norge hadde mange svært dyktige mennesker som jobbet Sør-Sudan over tid, og man så kanskje ikke behovet for å utarbeide en strategi.
I evalueringen påpekes det også at den samlede norske innsatsen i liten grad var basert på konfliktanalyser. En sentralt dilemma for Norge var etter hvert spørsmålet om man skulle fortsette å støtte og samarbeide med en stat som ikke prioriterte å levere utviklingen til sin egen befolkning.
Selv om dette problemet ble diskutert internt på norsk side, fant ikke evalueringsteamet dokumentasjon som viser at det fikk systematiske konsekvenser for den norske innsatsen før etter 2015. Helt fram til da samarbeidet Norge tett med sørsudanske myndigheter.
– Hvorfor er det viktig å ha en overordnet strategi i et konflikland som Sør-Sudan?
– En strategi ville tvunget Norge til eksplisitt å forholde seg til konflikten, og løpende justere bistandsportefølgen sin. Samtidig vil en strategi sikre en større grad av institusjonell hukommelse når medarbeidere i utenriksdepartementet og på ambassaden ble skiftet ut.
Konflikten i Sør-Sudan har ført til at rundt to millioner sørsudanere er flyktninger i nabolandene og omtrent like mange er internflyktninger. Bildet er fra en flyktingleir i byen Wau, hvor mange lokale innbyggere har søkt beskyttelse av FN-soldatene som har base ved siden av leiren. Foto: Ken Opprann.
Politisk problem, teknisk løsning
Norge gir i dag stadig mer bistandspenger til land som preget av konflikt:
Afghanistan, Irak, Somali, Mali, Sør-Sudan, Den sentralafrikanske republikk. Listen er lang.
Basert på erfaringene fra Sør-Sudan kommer Bryld og teamet hans med en rekke anbefalinger for norsk bistand til slike konfliktland.
Evalueringsteamet påpeker blant annet at det bør lages overordnede strategier som er basert på konfliktanalyser, at Norge i større grad bør systematisere læring og resultatmåling. Og ikke minst – at man må innse at bistand til konfliktland er politisk.
– At bistand er politisk er et helt sentral poeng i evalueringen. I det øyeblikket Norge eller en annen giver sender penger inn i et konfliktområde vil man påvirke situasjonen enten man vil eller ikke, sier Bryld.
Han trekker fram den omfattende norske støtten til Olje for utvikling i Sør-Sudan som eksempel på norsk bistand som på ble gitt uten at man tok hensyn til den faktisk politiske situasjonen.
– Olje for utvikling var et svært teknisk bistandsprogram. Men det handlet om olje og fordelingen av oljeinntekter, noen som er svært politisk og en viktig årsak til konflikten i landet. Men ikke i et eneste dokument tilknyttet Olje for utvikling fant vi refleksjoner rundt hvordan den norske innsatsen på dette området kunne påvirke konflikten i landet. Den norske innsatsen gjorde oljesektoren mer effektiv, men pengene gikk ikke til utvikling. Så man hadde en teknisk løsning på et politisk problem, fastslår Bryld.
Han mener en slik apolitisk tilnærming til bistand i et konfliktområde øker faren for at bistanden har uheldige bivirkninger.
– Som giver risikerer man å gjør mer skade enn nytte, sier han.
