Dette sier Per Øyvind Bastøe som i slutten av august går av som direktør for Norads evalueringsavdeling etter seks år i stillingen. Han kan vise til et 50-talls evalueringer, men perioden har også vært preget av usikkerhet knyttet til bistandsreform og trusler om at avdelingen skulle outsources, legges under Utenriksdepartementet eller nedlegges.
Hopp og sprett
Bastøe mener flere evalueringer bekrefter at norsk bistand ikke bestandig tar innover seg at kapasitet og kompetanse er en forutsetning for å skape endringer.
– Det blir for mye hopp og sprett. Vi gjorde en evaluering av norsk arbeid med likestilling. Dette har vært et tema Norge har vært god på lenge, har investert mye energi og midler i. Norge har vært en pådriver for likestilling og kvinners rettigheter. Og så fant vi da at denne kompetansen ikke ble opprettholdt, men at oppmerksomheten heller ble flyttet til andre temaer. Inntrykket er at en person som er ekspert på likestilling i en periode, senere kan bli noe helt annet, for eksempel miljøekspert, sier Bastøe.
Han mener at det på noen områder ikke opprettholdes nok kompetanse til å utnytte potensialet man har til å sikre arbeidet på langsiktig basis. På andre områder makter man det.
– Innen helse har man hatt en konstant innsats gjennom mange år. Det samme gjelder ressursforvaltning. Og da viser det seg at vi både blir etterspurt og har forutsetninger for å bidra til kompetanseutvikling og endringer, sier Bastøe.
Effektivt og relevant?
Han viser til at hovedformålet med evalueringsvirksomheten er å sjekke om arbeidet med å nå målene for utviklingspolitikken er effektivt, om det er relevant og om man oppnår det som er forutsatt. Om resultatene skal kunne brukes og ikke bare samle støv i en skuff.
I henhold til instruksen skal det som kommer ut fra evalueringene særlig brukes i politikkutformingen og i det operative arbeidet.
– Våre evalueringer viser at bistandsarbeidet på sitt beste er både effektivt og relevant. Og at det på sitt verste er mangelfullt og svakt, sier Bastøe.
Han påpeker at utviklingssamarbeidet ofte foregår i uoversiktlige situasjoner der det alltid er en risiko for at noe uforutsigbart kan skje.
– Derfor er det kanskje ikke så interessant å bare konstatere at noe er bra og noe dårlig. Mer interessant er det å finne ut om det er noen systematikk i hva man lykkes med og hva man ikke lykkes med.
Suksesskriterier
Bastøe mener han kan se et mønster ut fra de rundt 50 tematiske evalueringene som er gjennomført i de seks årene han har vært i evalueringsavdelingen.
Sjansene for suksess er størst når:
- Det er tydelig hva man ønsker å oppnå
- Man har god forståelse av og innsikt i de forholdene gjennomføringen skal foregå innenfor
- Innsatsen og virkemidlene er basert på erfaringer og fagkunnskap
- Det er god samhandling med partnere og mottakere
- Det er et langsiktig perspektiv for gjennomføring
- Oppfølgingen er preget av refleksjon og systematikk
– Det er mange gode eksempler på dette, for eksempel innenfor helsefeltet. Men alt utviklingssamarbeidet foregår ikke på denne måten. Deler av det som foregår har åpenbare mangler, sier Bastøe.
Politikernes valg og administrasjonens gjennomføring
Han mener det er flere mulige årsaker til dette.
– En er tendensen til å utforme urealistiske mål og forventninger fra politikernes og ledernes side. Prioritering og konsentrasjon er mest honnørord som ikke får noen stor betydning i praksis. Mens fleksibilitet og raske beslutningsprosesser kan være en fordel i kriser, har vi sett at det også kan føre til mangelfulle analyser og liten oppmerksomhet om systematisk oppfølgingsarbeid.
– Er ikke dette politikkens natur, at man får en ny politiker inn i ledelsen som gjerne vil sette sitt preg?
– Det er her jeg mener det svikter. Ja, det er politikernes natur å være ambisiøse, ville veldig mye, og å markere seg. Men det må oversettes av administrasjonen og forvaltningen. De må sørge for at man gjennomfører intensjonene på en god måte.
– Hvis du ser på mange av strategiene, Sahel-strategien eller hva det måtte være, så er de på et veldig aggregert nivå. De er ikke oversatt til operativt arbeid, og dermed blir de lite styrende for det man faktisk gjør. Og gjennomføring står i fare for å bli «hoppende», ut fra hva den enkelte medarbeider finner på.
– Vi er ikke gode til å konkretisere eller operasjonalisere strategier. Det har vi sett i mange sammenhenger for eksempel i den første responsen til Syria og andre innsatsområder. For eksempel hadde stortingsmeldingen om utdanningsbistand 73 «regjeringen vil»-punkter og menneskerettighetsmeldingen 106 «prioriterte innsatsområder». Det er vanskelig å oppnå gode resultater når man vil så mye på et bredt område, påpeker Bastøe.
Kunnskapshull
Et annet område som han trekker fram er norsk bistand gjennom de multilaterale organisasjonene.
– Vi kanaliserer mye penger den veien, men kunnskapene om hvordan organisasjonene arbeider er relativt begrenset. Det er noen organisasjoner vi kjenner veldig godt, som Verdensbanken, UNDP, UNICEF og noen sentrale aktører som GAVI. Mens andre kjenner vi ikke spesielt godt. Det er ingen norske ansatte i Den asiatiske utviklingsbanken, i Den interamerikanske utviklingsbanken er det en på styrekontoret, og i Afrikabanken er det ingen. Likevel bruker vi ganske store beløp i samarbeid med disse organisasjonene. Det synes som vi tror vi kan spille en viktig rolle ved å lese rapporter og styredokumenter og komme med uttalelser.
– Det å være partner med en multilateral organisasjon er ikke bare å betale ut penger, men også å bidra til kunnskapsoverføring begge veier. Det krever at man investerer ressurser og kapasitet.
Bastøe mener at arbeidet med de multilaterale burde få større oppmerksomhet innen norsk bistandsforvaltning.
For spredt
– Det er helt naturlig at et lite land som Norge bruker de multilaterale kanalene, men vi må være veldig sikre på at vi skjønner særpreget til hver enkelt organisasjon og hvert enkelt fond, for å få til samarbeidet vi trenger. Når man sprer seg for tynt utover, så får man det ikke til.
– Du var inne på at mye av norsk bistand går gjennom multilaterale kanaler, men er det noe som viser at det er effektiv bistand og pengebruk?
– Nei, det vet vi for lite om til å trekke klare konklusjoner. Men skal man oppnå noe i en vanskelig kontekst innenfor et område man ikke har inngående kjennskap til, så er det en god strategi å alliere seg med noen som kan det. Skal man drive med kontantoverføringer eller tiltak innen matsikkerhet så er utvilsomt Verdens matvareprogram (WFP) en god samarbeidspartner. Istedenfor å bygge opp kompetansen i Norge kan man oppnå mye ved å bruke en aktør som har et landapparat og kunnskap. I den forstand er det en godt egnet kanal.
– Men det vi ikke vet så mye om er kostnaden forbundet med å bruke store multilaterale organisasjoner, om det er UNDP eller Verdensbanken. Det er relativt store transaksjonskostnader i hvert ledd midlene går gjennom. Det viser evalueringen vi gjorde om fond i Verdensbanken og UNDP. Mye av midlene brukes til å opprettholde organisasjonenes egen virksomhet. Vi vet lite om hvor mye som kommer fram til landnivå. Hvis vi er opptatt av effekten på hvert enkelt land, så vet vi lite om hvor effektivt multilateral bistand er.
– Men hva er alternativet for Norge? Vi kan ikke ha stor tilstedeværelse i veldig mange land. Problemene oppstår når vi både vil mye i land som Afghanistan, Somalia, Sudan og Mali og samtidig har begrenset med folk og ressurser. Vi har en tendens til å ville mye uten at vi forstår konsekvensene ressursmessig.
– Har dette også med hvordan norsk utenrikstjeneste er organisert?
– UDs generalistorientering er lite forenlig med å bygge kontekstforståelse, landforståelse og fagforståelse på et område. Der tror jeg ofte vi bommer.
– I det store og hele så mener du at konsentrasjon er viktig?
– Prioritering og konsentrasjon er viktig. Da er vi inne på hva som er formålet med bistand, hva skal bistand bidra til? Det er klart det er et element av å overføre penger. Bistand er et virkemiddel for omfordeling av velstand i verden, det hører med i bildet. Men enda viktigere er kunnskapselementet, at man bidrar til å utvikle kunnskap og kompetanse hos partnerne vi har. Det krever konsentrasjon, tilstrekkelig ressurser og langsiktighet. Hvis man bare skulle være en minibank hadde det vært lettere, sier Bastøe.
Evaluering og lærdom?
Evalueringsfunksjonen har eksistert i bistandsforvaltningen siden 1977. Den reguleres av en egen instruks som sikrer uavhengighet i forhold til den operative ledelsen. Avdelingen i Norad har rundt 11 medarbeidere.
– Jeg synes vi har fått til mye i evalueringsavdelingen. Vi har klart å skape oppmerksomhet om en del viktige og aktuelle temaer, mener Bastøe. Samtidig ser han at det også er rom for forbedringer i hvordan evalueringsvirksomheten foregår.
– Det som blir interessant framover er om bistandsforvaltningen bruker og trekker på kunnskap om det som ikke fungerer eller om den bare er interessert i det som legitimerer det man har tenkt å gjøre.
– På tross av den brede interessen for evaluering, viser mine erfaringer de siste årene at det fortsatt er endel som mangler før man kan si at åpenhet, kunnskapsorientering, læring og forbedring er de mest sentrale kjennetegnene ved bistandsforvaltningen, sier Bastøe.