I midten av mai overleverte Riksrevisjonen sin undersøkelse av klima- og skogsatsingen (KoS) til Stortinget. Det er høyst usikker om Norges største bistandsprogram har hatt en betydningsfull effekt, ifølge rapporten.
Det fremheves også at:
- Framdrift og resultater er forsinket
- Risikoen for mislighold ikke er godt nok håndtert
Men det er ikke bare Riksrevisjonen som er kritisk til bruken av norske skattebetaleres penger for å redde regnskog. Samtidig som enkelte i bistandssektoren gir satsingen gode skussmål, er en rekke fagfolk til dels svært kritiske til forvaltningen av skogmilliardene.
Forsvinner i skremmende tempo
Tidligere leder i Regnskogfondet – og en av arkitektene bak det norske regnskoginitiativet – Lars Løvold, er blant dem som mener den norske regnskog-innsatsen har gitt gode resultater. Han omtaler satsingen som «verdensledende». Men også han er kritisk til deler av prioriteringene departementet gjør.
– Regnskogen forsvinner fortsatt i et skremmende tempo, så resultatene av satsingen er åpenbart ikke gode nok. Dette skyldes at beslutningstakere både i Nord og i Sør fortsatt ikke har tatt inn over seg hvor dramatiske konsekvenser raseringen av regnskog er i ferd med å få, sier Løvold.
Han mener norske myndigheter har hatt en overdreven tro på at et internasjonalt karbonmarked skulle skaffe milliarder av dollar, som igjen skulle belønne fattige land for å ta vare på skogen sin.
Norge burde i stedet ha jobbet systematisk for å skape oppslutning om en utviklingsmodell der skogbevaring belønnes lokalt, mener Løvold. Dette innebærer å skape sosiale og økonomiske forbedringer for lokalbefolkningen – samtidig som økosystemtjenester i tropisk skog opprettholdes.
Det norske initiativet bør uansett intensiveres, understreker seniorrådgiveren. Han mener bevilgningene må trappes kraftig opp.
– Samtidig bør den integreres bedre i norsk utenriks- og bistandspolitikk.
Tre milliarder kroner årlig kan høres ut som mye penger, sier Løvold, men fremhever at dét bare er en brøkdel av hva mange skogland bruker i landbrukssubsidier som medfører avskoging – og «en brøkdel av de summene som internasjonal utviklingshjelp pøser inn i veibygging og jordbruksutvikling uten å stille krav om skogbevaring».
– Men den norske satsingen har skapt en mye større bevissthet om skogens betydning. Det er bygget opp nye institusjoner for skogovervåking. Og de fleste skoglandene har forpliktet seg til å redusere avskoging og skogforringelse. Det er derfor store muligheter for å oppnå betydelig bedre resultater det neste tiåret.
Bør nedskaleres eller skrotes
Fra Regnskogfondets søsterorganisasjon i Storbritannia, Rainforest Foundation UK, kommer det en langt tydeligere kritikk mot det norske skoginitiativet og den politiske ledelsen i klima- og miljødepartementet:
– Når det gjelder å redusere avskoging eller hindre klimagassutslipp, finnes det ingen bevis for at initiativets programmer har vært effektive, sier Simon Counsell.
Som eksempel trekker lederen i den britiske organisasjonen fram et av de største multilaterale REDD-prosjektene, støttet av den norske klima- og skogsatsingen: Verdensbankens Forest Carbon Partnership Facility.
– Siden oppstarten for snart ti år siden, har prosjektet fortsatt ikke bidratt til å redusere utslipp av karbon fra avskoging med ett eneste gram, sier Counsell.
Han påpeker også at avskoging i brasiliansk Amazonas allerede var redusert med nesten 75 prosent – fra rundt 28 000 kvadratkilometer (i 2004) til nær 7500 kvadratkilometer – da de norsk-finansierte programmene ble startet opp i 2009.
– Mellom 2010, da de norske programmene kunne hatt effekt, og 2017 har avskogingsraten bare blitt redusert fra 7000 kvadratkilometer til 6947. Dette er en reduksjon, men den er statistisk ubetydelig. Det er misvisende å hevde at den norske satsingen har hatt særlig innvirkning på å redusere avskogingen i Brasil.
Counsell påpeker at ingen evalueringer av klima- og skoginitiativet har kunnet fremskaffe «empirisk bevis» for at de norske programmene har bidratt til reduksjonen i Brasils avskoging. Den britiske «regnskogsjefen» mener at effektene i beste fall er indirekte.
– Noen vil argumentere for at det har vært noen positive «spin-off»-resultater, for eksempel at samtalen om skogbevaring er forsterket i noen lands myndighetsapparat. Det har også vært noen nyttige prosjekter i regi av organisasjoner som har mottatt støtte, særlig de som arbeider med urfolk.
– Norske myndigheter er nok uenige i det resonnementet, og fremhever at Norge har utbetalt 7,5 milliarder kroner for vel 4500 kvadratkilometer av Brasils reduserte avskoging mellom 2008 og 2016. Hva vil du si til det?
– Det er bare mulig å komme opp med et slikt tall dersom man antar at KoS-støtte til Brasil på en eller annen måte har lyktes med å redusere avskoging allerede før samarbeidet startet. Som med alle REDD-programmer, er det underliggende problemet at enhver påstand om vellykket redusert avskoging, er avhengig av kontrafaktiske hypoteser, sier Counsell og gjentar at han mener det er utenkelig at norske penger kan ha hatt effekt i Amazonas før tidligst i 2010.
Politisk naivitet og «too big to fail»
En av Norges fremste forskere på REDD, Arild Angelsen, mener klima- og miljødepartementet ikke har klart å tilpasse seg landskapet det har beveget seg i. Professoren ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet omtaler regnskogsatsingen som «et nytt kapittel i boka om Norge som redder verden».
– Det startet veldig optimistisk, og så innså man etter hvert at Norge er et lite land i verden og at drivkreftene bak avskogingen er sterke. Den politiske optimismen fra Jens Stoltenberg og Erik Solheim – og til dels den fra Lars Løvold i Regnskogfondet og Lars Haltbrekken i Naturvernforbundet – har etterhvert måttet modereres. Det har nok vært en del politisk naivitet rundt satsingen, spesielt i den første tiden.
Også Angelsen mener det er vanskelig å dokumentere redusert avskoging.
– Samlet sett har vi funnet at avskoging er redusert noe på lokalt nivå innenfor prosjektområder, men mer overordnet – altså globalt – er det ikke mulig å si at regnskogsatsingen har bidratt til mindre avskoging, sier professoren.
Angelsen mener derimot at 23 milliarder bistandskroner har vært avgjørende for at bevaring av tropisk skog fortsatt står høyt på den globale klima-agendaen. Samtidig peker han på at endrede premisser etter klimatoppmøtet i 2009 har påvirket regnskogarbeidet negativt.
– Vi fikk ikke en forpliktende avtale og et globalt karbonmarked hvor REDD-kvoter kunne omsettes, slik mange så for seg i 2007. Dette har bidratt til en «aidification» (bistandstilknytning, red.anm.) av skogbevaringsarbeidet, sier Angelsen.
Han mener Norge har brukt så mye penger at man ikke har råd til å mislykkes.
– Global oppvarming er en enorm utfordring og regnskogbevaring er et av de viktigste initiativene vi har for å stoppe klimaendringene. Om norske myndigheter skulle finne på å trappe ned satsingen, ville det være et lite heldig signal for klimakampen. Det har vi rett og slett ikke råd til, sier Angelsen og peker mot Riksrevisjonens kritiske rapport
– Den er et godt utgangspunkt for endringer, sier professoren.
Samhandling med Oljefondet
Solveig Aamodt og Erlend Hermansen er forskere ved Center for International Climate Research (Cicero) i Oslo. På spørsmål om 23 milliarder bistandskroner har bidratt til gode resultater, peker også de på at satsingen har løftet regnskog høyere på agendaen i mange land. Selv om det har vært tilbakeslag i for eksempel Brasil de senere årene, mener Aamodt Norge har vært en nøkkelaktør for å holde avskoging som et sentralt tema i klimaforhandlingene.
– Dét er viktig for å holde temaet på dagsorden i hvert skogland. Erfaringene fra Brasil tilsier at Norge er helt avhengig av vilje og gjennomføringsevne i samarbeidslandene for resultater, sier Aamodt og peker på at en bedre samkjøring mellom skogsatsingen og andre norske investeringer – som fra Oljefondet – vil gjøre Norge til en tydeligere aktør på klimafeltet.
Aamodts kollega, Erlend Hermansen, mener Norge bidro sterkt til at skogbevaring ble del av Paris-avtalen, men påpeker at satsingen fortsatt har «en lang vei å gå».
– Det henger til dels sammen med at det internasjonale klimapolitiske regimet har endret seg kraftig det siste tiåret, sier Cicero-forskeren som mener det vil bli nærmest umulig å nå målene i Paris-avtalen om vi ikke får kontroll på tropisk avskoging og skogforringelse.
– Derfor tror jeg det blir viktig å fokusere på hvordan REDD+ operasjonaliseres i Paris-avtalen. Enda mer trykk på å få med flere bidragsytere, fokus på nasjonale strategier, urfolk, rettigheter, næringsliv og bedre koordinering på tvers av ulike initiativer blir viktig fremover.
Norges begrensede kapasitet
Jo Blackman i Global Witness sier lederskapet Norge har tatt for å redde regnskogen er viktig, men også hun er kritisk til både innretting og forvaltning:
– Norges begrensede kapasitet til å levere og føre tilsyn med egne midler hemmer effektiviteten. Landene som har tropisk skog er ofte preget av svakt styresett, korrupsjon og utbredt straffefrihet for kriminalitet. Dette gir Norge spesielle utfordringer, særlig når pengene blir brukt gjennom nasjonale myndigheter.
Kampanjelederen bruker situasjonen i DR Kongo som eksempel.
– Der vurderer norske myndigheter nå å gi støtte til industriell hogst gjennom Sustainable Forest Management-programmet. Å utvide den industrielle hogsten og gi støtte til kommersielle aktører vil forårsake betydelige klimagassutslipp og har ingen plass i en utslippsreduksjonsstrategi, sier Blackman.
Hun viser til at norske myndigheter ikke har finansiert «en sårt trengt ny analyse» av drivkreftene bak avskogingen i DR Kongo, til tross for at Norge har lovet å gjøre det. Manglende analyse bidrar til at det gjøres feil prioriteringer, ifølge Blackman.
Kampanjelederen fremhever at Global Witness´ bekymringer også omtales av Riksrevisjonen. Hun sier deres ferske rapport peker på utilstrekkelig oppfølging og overvåkning av sosiale og miljømessige sikkerhetsmekanismer, samt rapportering og verifisering av utslippsreduksjoner som følge av REDD+.
Norske myndigheter nå må sørge for at skogpenger i fremtiden ledsages av tilstrekkelig kapasitet for å sikre målretting og effektivitet, mener Blackman.
– Utbetalinger bør være basert på en solid forståelse av drivkreftene bak avskoging, og med en klar strategi for å bygge politisk støtte og takle utfordringer for å bedre skogforvaltning. Utslippsreduksjon bør være det ultimate målet.
Fremragende klimakolonialisme
Hanne Svarstad, professor i utviklingsstudier ved OsloMet, vektlegger ikke klima- og skoginitiativets påvirkningskraft på den internasjonale klimasamtalen når hun skal oppsummere 10 år med regnskogsatsing:
– Hvis satsingen vurderes etter evnen til å presentere suksessfortellinger og unngå kritisk oppmerksomhet i Norge, har resultatene vært fremragende. Men vurdert ut fra kriterier for klimarettferdighet, er resultatene uholdbare, sier Svartstad.
– I stedet for at Norge tar fullt ansvar for sine egne bidrag til klimautslipp, har fattige mennesker blitt pålagt store byrder uten kompensasjon. Dette er ikke rettferdighet, men klimakolonialisme, sier Svarstad til Bistandsaktuelt.
– Det var en hard attest. Hva bør så norske myndigheter gjøre fremover?
– Klima- og skogsatsingen har hittil blitt gjennomført som om den er hevet over politikken som noe godt og riktig fra alle perspektiver. Dét er den ikke. Stortingspolitikere fra alle partier burde begynne å stille spørsmål ved premissene for gjennomføringen, svarer Svarstad.
Professoren sier ett slikt spørsmål er hvordan en slik storsatsing har kunnet pågå i ti år «uten en forsvarlig kunnskapsstrategi».
– Da tenker jeg først og fremst på mangelen på innhenting av holdbar kunnskap om konsekvenser på lokalt nivå. Stortinget burde også diskutere hvilke forutsetninger som bør legges til grunn for en eventuell fortsettelse av satsingen. Her er det mange viktige spørsmål å belyse, som klimarettferdighet og etisk behandling av sårbare grupper. Politikerne bør begynne med å søke informasjon utenfor regnskogmilliardenes norske ekkokammer.
