På tidlig 1990-tall var Norge en sentral aktør i forhandlingene som ledet fram til en historisk fredsavtale mellom partene i Guatemalas borgerkrig. Mange vil blant annet huske Kirkens Nødhjelp-veteranen Petter Skauens innsats som brobygger mellom deler av landets militære ledere og geriljaen.
I årene etter ble den norske bistanden innrettet mot å støtte opp om den nye fredsavtalen. Styrking av rettsstaten, urfolksrettigheter, kvinnerettigheter og kamp mot korrupsjon sto sentralt.
Nå foreligger en studie som oppsummerer de viktigste bidragene Norge har gitt til fredsbygging i perioden 1996-2016. Norge har på disse tjue årene brukt tilsammen 1,6 milliarder kroner på utviklingssamarbeidet med Guatemala.
– Svært delte meninger
Studien, som ble lansert denne uken, er gjort av forskerne Mariel Aguilar-Støen og Benedicte Bull ved Senter for utvikling og miljø, på oppdrag fra Senter for internasjonal konfliktløsning – NOREF. Aguilar-Støen har i anledning studien gjort intervjuer med en rekke internasjonale og lokale aktører, mens Bull har foretatt inngående dokumentstudier.
– Intervjuene med ulike informanter viste tydelig at det var svært delte meninger om endringene etter fredsavtalen. Maya-informanter var tydelig mer positive enn andre, sa Bull under lanseringen.
Tydelig profil
Her er hovedkonklusjonene:
- Det har vært av avgjørende betydning for gode resultater at Norge har hatt en klar og konsistent profil som bistandsgiver.
- Tett samarbeid med andre givere og multilaterale organisasjoner har gitt legitimitet og effektivitet.
- Solid kunnskap og forståelse for den nasjonale konteksten i Guatemala, inkludert politikk, kultur og økonomi, har styrket Norges omdømme som bistandsgiver. Sivilsamfunnet har vært sentral i å bygge opp denne kunnskapen.
Styrket sivilsamfunn
Studien beskriver utviklingstrekk og endringer etter fredsavtalene, der ulike aktører i sivilsamfunnet har fått en styrket posisjon. Særlig har det skjedd store framskritt blant urfolks- og bondeorganisasjoner. Rollen til Norge har vært viktig for dette, konkluderer rapporten.
Det såkalte «Mayaprogrammet», med særlig vekt på politisk deltakelse, har vært en sentral komponent i den norske bistanden. Særlig har urfolksorganisasjoner, og spesielt urfolkskommunestyrer, blitt styrket.
«Mayaprogrammet har også åpnet nye rom for diskusjon og utarbeidelse av politiske krav og forslag fra urfolk», heter det i rapporten.
Svært god attest
Norske bistandsorganisasjoner i Guatemala får en svært god attest, for å ha supplert den offisielle bistanden på en konstruktiv måte. «De har vært modige og innovative i sin utvelgelse av samarbeidspartnere og har tilpasset seg endringene i den politiske situasjonen på en god måte.»
På området «sosioøkonomisk rettferdighet» er resultatene mer blandet, om ikke rett ut sagt; negative. Mayabefolkningen har ikke fått bedret sine levekår i 20-årsperioden, tross fred og økonomisk vekst.
«Det er vanskelig å peke på klare positive resultater av fredsavtalen når det gjelder sosioøkonomisk rettferdighet. Den grunnleggende årsaken er mangel på bred enighet (internt i Guatemala, red.anm.) om hvordan skape et mer rettferdig samfunn, og hva slags rolle staten skal spille i en slik endringsprosess.", skriver rapportforfatterne.
Roste norsk innsats
Norges innsats ble omtalt i svært rosende ordelag av tidligere fredsprisvinner Rigoberta Menchu, som var til stede ved lanseringen på Nobels fredssenter i Oslo tirsdag denne uka.
– Arbeidet Norge har gjort har bragt verdighet til mayabefolkningen i Guatemala. Det har vært en spore til organisering, bevisstgjøring og håp, sa Menchu.
Hun vektla at Norge også hadde vært en tydelig forsvarer og støttespiller for sosiale og politisker reformer, og mente fredserfaringene fra Guatemala også har inspirert andre fredsprosesser i Latin-Amerika, blant annet i Colombia.
Guatemalas mange venner i Norge hadde møtt opp i stort antall ved arrangementet.
Forskerne Mariel Aguilar-Støen og Benedicte Bull har stått bak studien "En oversikt over de viktigste norske bidrag til fredsbygging i Guatemala. 1996-2016."
Burde Norge snakket mer med eliten?
Vektla Norge i for liten grad kontakt og dialog med eliten i Guatemala? Den nye studien reiser spørsmål ved om dette kunne styrket oppslutningen om å virkeliggjøre sentrale mål ved fredsavtalen.
Rapporten beskriver blant annet hvordan mayabefolkningen i liten grad har fått nyte godt av den økonomiske veksten Guatemala har opplevd de siste årene. Å bedre levekårene for de fattige, inkludert urfolk, var en sentral målsetting for fredsavtalen som ble underskrevet i Oslo i 1994.
Studien beskriver det norske bidraget som i stor grad vektla et tett samarbeid med urfolks-, bonde- og kvinneorganisasjoner. Dette ekskluderte Norge fra et tett samarbeid med grupper innen eliten, heter det i studien.
«Et viktig segment innenfor den mektigste økonomiske sektoren i Guatemala anså krigen for å være vunnet militært i 1982-83, og at fredsprosessen derfor ikke nødvendigvis representerte noen gevinst verken økonomisk eller politisk. Disse var dominerende innenfor næringslivselitene på det tidspunktet, og næringslivet så derfor ikke forhandlinger som en prioritet.», skriver rapportforfatterne Mariel Aguilar-Støen og Benedicte Bull.
En saboterende elite?
De fastslår at næringslivets ambivalente posisjon i etterkant har hatt stor betydning for manglende iverksetting av viktige deler av fredsavtalen fra 1994.
I rapporten beskriver de også hvordan deler av næringslivet i landet har kjørt en kampanje mot Norge og andre bistandsgivere for deres støtte til folkelige organisasjoner og urfolk. Sistnevnte blir av de mest konservative kreftene i næringslivet ofte assosiert med venstresiden og tidligere geriljasympatisører.
Norges manglende vektlegging av dialog med eliten har begrenset mulighetene til å støtte opp under sosial dialog og bygging av en samforståelse i det guatemalanske samfunnet omkring mål og midler i fredsprosessen, mener rapportforfatterne.
Norges tidligere ambassadør i landet, Lars Vaagen, tar bare delvis til seg kritikken, og viser blant annet til at internasjonale aktører i landet – i årene etter fredsavtalen – hadde en rolleforståelse og en arbeidsdeling seg imellom.
– Var det Norges oppgave?
– Vi har selvfølgelig hatt en kontakt med eliten i landet, men spørsmålet er jo om vi kunne hatt det i enda større grad. Og var det vår oppgave, eller en oppgave for andre internasjonale aktører? Her vil en liten bistandspartner som Norge, i sin tilnærming til fredsbygging, nødvendigvis møte på et dilemma. Vi har begrensede ressurser, som vi er nødt til å prioritere, sier Vaagen.
Han viser samtidig til at «eliten» i Guatemala er en mangehodet aktør, og at utviklingen også har økt mangfoldet innen eliten.
– I vår kontakt med eliten i landet har vi vektlagt å ha en dialog og kontakt med det vi oppfattet som konstruktive aktører. Kanskje var det andre måter å gjøre dette på som også kunne gitt resultater, at vi også burde hatt mer dialog med de mest fredsavtale-fiendtlige aktørene. Det er vanskelig å si, mener Vaagen – som var ambassadør i landet fra 2008 til 2012.
I studien får norske ambassadører for øvrig en generelt meget god attest for «et svært tydelig engasjement» for de meste undertrykte i landet.
En lærdom for norsk fredsinnsats?
Forskerne mener spørsmålet rundt en bred dialog med mange aktører i etterkant av fredsavtaler kan være en lærdom å ta med seg også til arbeid med fred og forsoning i andre land og regioner.
– En viktig erfaring å ta med seg til andre situasjoner er at fredsavtaler ikke bare skal inngås. Man må også opprettholde den politiske støtten til dem. Det er viktig å videreføre dialog mellom både sektorer som har vært representert i forhandlingene og sentrale aktører som ikke har vært det, om målsetninger og tiltak, sier SUM-professor Bull.
Støen og Bull mener at arbeid i forhold til alle aktører er viktig i fredsbygging, selv om en styrking av de mest marginaliserte aktørene ofte må gis prioritet.
Den norske ambassaden i Guatemala City ble avviklet i 2016, men norsk bistand til mayaprogrammet fortsetter – men nå underlagt ambassaden i Mexico.
Guatemala-studien ble lansert under et arrangement på Nobels fredssenter tirsdag. I panelet: Tidligere ambassadør i Guatemala Lars Vaagen, Norad-direktør Jon Lomøy og forskningsprofessor Kristian Berg Harpviken fra PRIO. Helt til venstre; møteleder Liv Tørres, leder ved Nobels fredssenter.
Les mer:
