– Det er ikke lett å forstå disse endringene ut fra faglige vurderinger. Om målet bare hadde vært mest mulig effektivt utviklingssamarbeid, burde norsk bistand styres etter de områdene, geografisk og tematisk, der Norge kan gjøre størst forskjell. Da er det naturlig å velge fagområder der vi har spesielt god kompetanse eller områder der vi har lang erfaring og gode relasjoner, sier Eggen.
Den nylig avgåtte fagdirektøren i Norads evalueringsavdeling og påtroppende programdirektør i International Law and Policy Institute (ILPI) sier det nå er interessant å følge «politikk-delen» av norsk utviklingssamarbeid.
– Det er påfallende at denne dreiningen av bistandspolitikken ikke ser ut til å være forankret verken i Høyres eget partiprogram, regjeringsplattformen, eller i signaler fra Stortinget, sier Øyvind Eggen.
Svært krevende
Han mener flere av Norges tradisjonelle partnerland og velkjente sektorer for Norge – som naturressursforvaltning, helse eller styrking av offentlig sektor – ville vært mer naturlige prioriteringer for politisk ledelse i Utenriksdepartementet.
– Bistandsarbeid i sårbare stater er det mest krevende man kan drive med. Situasjonen er oftest ustabil, institusjonene er svake og det er få andre ressurser å spille på. Det stiller enormt høye krav til de som leverer bistanden. Norsk bistandsforvaltning er for tiden på knærne, med mange og krevende oppgaver og få folk i felt. Jeg er usikker på om dette er et lurt landskap å gå inn i nå. Rent praktisk er vi veldig dårlig stilt til å ta fatt på en slik enorm oppgave.
Den tidligere fagdirektøren mener likevel at både velgere og politikere i Norge i større grad tåler å ikke lykkes i bistandsarbeidet, sammenlignet med andre land.
– Vårt komparative fortrinn på disse områdene er at vi kanskje har noe større risikovilje. Det kan være et argument for at akkurat vi bør jobbe i sårbare stater, sier Eggen.
Han peker samtidig på at den varslede dreiningen av norsk bistand ikke samsvarer med regjeringens fokusland-satsing.
– Lenge før vi er nærheten av å komme i mål med ambisjonene om konsentrasjon i noen utvalgte fokusland og enkelte tematiske satsinger, lanseres det nye land og nye prioriteringer. Det vil bli krevende å følge opp.
– Utenriksdepartementet har varslet at helse, utdanning og jobbskaping fortsatt vil være sentrale satsingsområder. Kan disse temaene bidra spesielt godt i sårbare stater?
– At barn får skolegang, bedre tilgang på helsetjenester er alltid bra. Og det kan i noe grad også bidra til stabilitet. Utdanning bidrar til nesten alt som er bra både for samfunn og enkeltmennesket og derfor et kjempegodt formål å støtte uansett. I sårbare stater er utdanning avgjørende for at både enkeltindivid og samfunn skal kunne komme seg fort på beina når situasjonen en gang normaliseres. Men jeg klarer ikke se noen generell grunn til å tro at utdanning gir spesielt effektive bidrag til stabilitet på kort og mellomlang sikt. Og det er uhyre langt fra slike resultater til redusert sannsynlighet for migrasjon.
Vanskelig å evaluere
– Hvordan påvirker sikkerhetssituasjonen i ulike land evalueringen av bistanden?
– Tradisjonell evaluering av bistandsprosjekter er en kjempeutfordring i mange sårbare stater. Dessuten er det ikke sikkert at en evaluering av resultater forteller så mye om bistanden var god, fordi virksomheten er så risikabel: Om man finner ut at bistanden ikke har virket, betyr det ikke nødvendigvis at det ikke var riktig å forsøke. Hvis man ikke tåler å mislykkes, har man ingenting i disse landene å gjøre. Istedenfor å søke etter resultater, kan evalueringer heller vurdere om Norge gjorde de riktige valgene på ulik tidsbruk, og forvaltet penger så godt som mulig i den aktuelle konteksten. Selv det er krevende nok når man ikke har tilgang til nok informasjon.
– En utfordring er at den norske utenrikstjenesten har en så restriktiv praksis på risiko for egne ansatte at de som har ansvar for bistanden kanskje ikke engang får lov til å dra til de aktuelle områdene. Da blir det veldig vanskelig å forvalte bistand godt. Om Norge i det hele tatt er godt nok utstyrt for denne typen bistand, er spørsmål vi blir helt nødt til å stille oss.
– Hvor bør Norge bruke norske skattepenger for best effekt av norsk bistand?
– Hvis målet er å få mest mulig igjen for pengene, bør vi gjøre noe vi kan godt, i land vi kjenner godt. Her er det mye å ta av i land og sektorer hvor vi har vært engasjert i mange år. Og vi bør utnytte Norges komparative fortrinn, som er litt mer fleksibilitet enn de fleste andre givere. Men vi kan også tenke oss at Norge bør påta seg oppgaver som andre givere ikke vil påta seg, nettopp på grunnlag av fleksibilitet og risikovilje. Det gir ganske sikkert mindre igjen for pengene, men kan likevel være riktig prioritering. I så fall kan det være riktig å jobbe i sårbare stater, men da helst med mer vekt på noen av de glemte konfliktene i verden.
Selvkritisk vurdering
Eggen stiller seg også undrende til tanken om at norsk bistand skal kunne hindre migrasjon og flyktningstrømmer.
– Ideen om at bistand skal hindre flyktningstrømmer bygger på en forutsetning om at bistand er et effektivt virkemiddel til å skape fred. Bistand kan riktignok bidra til å styrke fredsprosesser, men bare under bestemte forutsetninger. Og vi vet ikke om eller hvordan bistand kan bidra til å redusere ekstremisme eller hindre migrasjon, sier Eggen.
– Vil en satsing på sårbare stater kunne bidra til å løse sikkerhets- og migrasjonsutfordringene regjeringen mener vi står overfor?
– Under bestemte forutsetninger kan nok bistand bidra til noe bedre stabilitet og sikkerhet, og dermed redusere flyktningstrømmer. Men i de fleste tilfeller er bistandens bidrag såpass beskjeden at den nok ikke gjør stor forskjell på flyktningstrømmene – selv om den kan ha enorm betydning for veldig mange mennesker som får hjelp. Når det gjelder migrasjon av andre grunner enn flukt, er det paradoksalt nok slik at utvandringen fra fattige land gjerne øker når økonomien blir litt bedre, fordi flere får råd til å reise. I så fall vil bistandens uttalte mål om å bidra til økonomisk vekst faktisk kunne øke migrasjonen noe.
– Norge har tidligere «investert» store summer bistand i land som Liberia, DR Kongo, Sør-Sudan og Somalia. Kan man si at det har bidratt til stabilitet i disse landene?
– Det finnes gode eksempler på norsk bistand som ser ut til å vært vellykket og har fått stor betydning innenfor prioriterte områder og for enkeltmennesker i alle disse landene. Men sett i lys av alt det andre som har skjedd, er det tvilsomt at bistand har gjort særlig forskjell med tanke på stabilitet. Med et mulig unntak for Sør-Sudan, hvor Norge har vært en så viktig aktør at det kanskje har vært avgjørende i enkelte perioder.
– Dersom regjeringen mener alvor med en dreining av norsk bistand. Hva må til?
– Da kreves at man starter med en grundig og selvkritisk vurdering av hvor Norge har best mulighet til å gjøre en forskjell. Deretter må man velge noen tydelig avgrensede, realistiske mål og lage en strategi for hvordan tilgjengelige ressurser skal brukes for å nå disse målene. Mye annen bistand må kuttes for å få råd til nysatsingen. Personer må flyttes og det må bygges ny kompetanse i norsk bistandsforvaltning. Det vil bli vanskelig, for det krever forsakelser i andre deler av bistanden. Og det er ikke sikkert at slike kutt vil ha støtte i Stortinget.