Regjeringen Solberg har satt seg som mål at Norge skal være ledende internasjonalt på bistand til utdanning, og har lovet å doble støtten til utdanning i løpet av stortingsperioden. To organisasjoner som har nytt godt av denne storsatsingen er Unicef og Det globale partnerskapet for utdanning.
I 2014 mottok Unicef 520 millioner kroner fra Norge til utdanningsprogrammer. Det er en kraftig økning siden begynnelsen av tiåret da støtten lå på rundt 120 millioner kroner årlig. Siden oppstarten i 2002 har Det globale partnerskapet for utdanning (GPE) mottatt i overkant av 1,6 milliarder kroner fra Norge.
Men nå er innsatsen til de to bistandsaktørene evaluert. Den nye evalueringen viser at resultatene er svake og ofte ikke dokumentert.
Evalueringen, som er foretatt av et uavhengig konsulentselskap på oppdrag fra Norad, tar for seg perioden 2009 til 2013. Den har sett på resultater av de to organisasjonenes innsats på landnivå. I evalueringen gjennomgås utdanningsbistanden til ti land, mens fire land er gransket særlig grundig: Nepal, Etiopia, Madagaskar og Malawi.
Lite læring
Rapporten tar for seg flere områder som har vært viktige for Norge: Bare seks av ti land hadde mål for læring som del av Unicef-programmer, men ingen kunne rapportere om økt læring.
Fem av ti land med GPE-prosjekter kunne ikke vise forbedret læring blant elever. Bare ett land, Etiopia, oppnådde målene for læring. I Nepal gikk leseferdighetene ned – i hovedsak på grunn av at en kraftig økning i elevtallene førte til inntak av elever med svak læringsbakgrunn.
Bedre likestilling
I mange land er det bedre likestilling og flere jenter i grunnskolen. I noen tilfeller fikk jentene bedre resultater enn guttene. Men jenter henger fortsatt langt etter guttene i de eldre årsklassene. De henger også etter guttene i de fattigste områdene av landene.
Marginaliserte grupper
Konsulentene mener at både GPE og Unicef til en viss grad har klart å nå marginaliserte grupper «på en eller annen måte». Men at offentlig statistikk for disse gruppene er svært mangelfull.
Flere skoler, men…
Det viser seg at antall lærere har økt. Det er bygget flere klasserom. Og landene har fått mer undervisningsmaterialer. Men det har ikke vært nok til å kompensere for befolkningsvekst og at flere elever nå går på skolen. Kvaliteten på utdanningen er ikke blitt bedre, viser evalueringen.
«Det er kanskje overraskende at få land viser en positiv læringsutvikling, gitt at alle har generøs støtte til grunnelementene for vellykket læring. Men det er en voksende enighet om at det å få basisinnholdet på plass er nødvendig, men ikke nok til å sikre bedre læring,» skriver evalueringen.
Konsulentene påpeker andre faktorer: Lærere har ikke fått mer tid med hver elev, det har ikke vært fokus på undervisning på morsmålet de første årene og heller ingen systematisk oppfølging av lærerne. Av landene som ble evaluert var det bare Etiopia som satset store deler av statsbudsjettet på utdanning.
Slakter Unicef
Evalueringen ser også på hvordan de to mottakerne av norsk bistand kan dokumentere arbeidet de har gjort. Konsulentene fra selskapet Development Portfolio Management Group, skriver at «både Unicef og GPE mangler åpen og lett adgang til nøkkeldokumenter.» Rapporten kaller FN-organisasjonens utforming og rapportering av prosjekter for «generelt utilfredsstillende».
Konsulentene mener også det er vanskelig å se om aktiviteter fører til resultater. Kvalitetssikring av prosjekter gis karakteren «veldig svak». «Unicef styrer ikke bistanden etter metoder som øker sjansene for å oppnå de tiltenkte resultater», heter det i evalueringen. GPE er noe bedre på bistandseffektivitet enn Unicef, ifølge evalueringen.
GPE er et offentlig-privat partnerskap der både stater, næringsliv og organisasjoner inngår.
Endrer rutiner
– Vi tar imot alle evalueringer positivt. Vi tror det styrker oss til å gjøre en enda bedre jobb med å hjelpe flere barn til å få utdanning, sier kommunikasjonssjef Merete Agerbak-Jensen i Unicef Norge til NRK.
Hun opplyser at organisasjonen har endret rapporteringsrutiner og ansatt en direktør med hovedansvar for resultatrapportering ved hovedkontoret i New York.
Overfor NRK poengterer hun at Unicef har de seneste årene vært mest opptatt av å få flest mulig barn inn i skolen.
– Nå må vi også sette mer fokus på kvaliteten i utdanningen, sier Agerbak-Jensen til NRK.
Malawi sliter
Malawi er et av landene som regjeringen Solberg har valgt som pilotland for utdanningsbistand. Det er ett av fire land der evalueringsgruppen har gjort en dypere analyse, og der både Unicef og GPE har stått sentralt. Der har andelen elever som gjør seg ferdig med grunnskolen (primary school) sunket fra 52 prosent i 2010 til 31 prosent i 2014.
Landet har suksess med å utdanne lærere. Men myndighetene klarer ikke å skaffe alle jobb, eller boliger på landsbygda og mange av de nyutdannede forlater yrket. Målet om å bygge 3000 nye klasserom er ikke nådd. Årsaken er «dårlig styring» fra myndighetenes side.
Med 700 klasserom mindre enn planlagt vil det ikke være mulig å nå målet om at det i gjennomsnitt kun skal være 57 elever per klasserom innen 2017. I noen distrikter er det i dag 55 elever per klasse, mens i andre er det 171 elever i samme rom. Situasjonen for landet påvirkes også av skandaler rundt offentlig pengebruk og bistandskutt fra givernes side.
– Forbedringer tar tid
Sølvi Lillejord, direktør for Kunnskapssenter for utdanning, påpeker at evalueringen sier veldig klart at Unicef strever med å nå målene sine.
– Det er lett å få inntrykk av at det er et ledelsesproblem. Men det er avgjørende hvis man skal lære av en evaluering er å finne ut hvorfor målene ikke blir nådd.
– Innen utdanning er det ingen rettlinjet vei til suksess. Evalueringen tar utgangspunkt i en prosjekt-implementerings-tankegang. Men den tekniske siden av arbeidet er bare en del av det hele dersom vi vil hente ut lærdom for å bedre norsk støtte til utdanning.
– Vi må se på målene, om de er mulig å nå. Det er også et spørsmål om hva slags grunnlagsinformasjon prosjekter tar utgangspunkt i. Om tallene er riktige eller om de har blitt pyntet på. Alle prosjekter trenger baselineinformasjon i form av tall og data. Men dersom målet er å bedre kvaliteten på utdanning kan det påvirkes av forhold vi ikke har kontroll over som lokal kultur og tradisjon, politiske vilje, lokal kompetanse og kapasitet, sier Lillejord.
Samtidig understreker hun at «ting tar tid». Norad-evalueringen tar for seg en fire års periode.
– Det tar tid å få til forbedringer innen utdanningssektoren. Det er kanskje nødvendig å ha et generasjonsperspektiv, sier hun.
Fornyet avtalen
I sommer undertegnet utenriksminister Børge Brende en avtale med Unicef om 1,16 milliarder kroner de kommende to årene til utdanning og andre prosjekter. Da Brende undertegnet avtalen med FN-organisasjonen i forbindelse med toppmøtet «Utdanning for utvikling» sa han: «Unicef leverer gode resultater i felt».
Les tidligere sak: Sjokkrapport om svindel i skolene
