Slepp bistanden fri!

Det er synd, fordi tenketanken i sitt ferske notat om norsk utviklingspolitikk fram mot 2030 på ein direkte måte tar opp sentrale dilemma i utviklingspolitikken, dilemma som ikkje kjem godt fram i offentlege dokument. Det gjeld særleg forholdet mellom krav til den gode bistand på den eine sida og den politiske dagsordenens diktat på den andre.

Notatet, som byggjer på innspel frå ei rekkje framifrå kjennarar av utviklingspolitikken, fortener meir debatt enn det fått. Analysen er i store trekk god, sjølv om det til ein viss grad pregar dokumentet at ein ikkje heilt klarer å bestemme seg for kor viktig bistand generelt og Norge spesielt er.

I same avsnitt slår ein på den eine sida fast at Norges bistandsbidrag er «nesten forsvinnende lite» og på den andre seier ein at skilnaden på god og middelmådig bistand truleg har enorme konsekvensar for millionar av mottakarar av norsk bistand. Seinare står det at bistanden ikkje spelar noko avgjerande eller nødvendig rolle for fattige lands utvikling, samtidig som ein peikar på at for dei minst utvikla landa, dei fleste i Afrika, er internasjonal offentleg kapital framleis viktigast.

Uansett kjem ein fram til at den norske bistanden bør konsentrerast om dei fattigaste landa, noko som følgjer logisk uansett kor viktig det norske utviklingssamarbeidet er. Og som er ein viktig konklusjon også sett i lys av den store framgangen vi har sett i andre utviklingsland dei siste par tiåra.

Politisk prioritering

Det blir i notatet lagt vekt på at utviklingspolitiske prioriteringar blir forma vel så mykje ut frå ideologisk overtyding, kva ein trur er effekt og ut frå politiske trendar, enn basert på den kunnskapen vi har. Det er rett eit godt stykke på veg. Men her skil ikkje utviklingspolitikken seg mykje frå andre område, som for eksempel utdanningspolitikken. Poenget er likevel viktig, fordi det legg føringar for korleis politikk faktisk kan setjast ut i livet.

På grunn av bistandens kompleksitet og budsjettspelet i Stortinget, er det få politikarar som evnar å drøfte større strategiske overordna spørsmål knytt til norsk utviklingspolitikk, blir det hevda i notatet. Påstanden er for kategorisk. Sjølv om utviklingsspørsmål ofte er kompliserte, er det mange stortingspolitikarar som har god overordna kunnskap om emnet. At debattar i Stortinget ofte likevel blir dominert av enkeltsaker, er ikkje noko særsyn for utviklingssaker.

Det som likevel gjer utviklingssamarbeidet vanskelegare å vurdere for mange er at bistandsaktivitetane ikkje skjer heime hos oss. Verken politikarar eller andre kan følgje med og gjere opp si meining om bistand på same måten som når det gjeld samferdselspolitikk, forsvarspolitikk eller utdanning i Norge. Beste måten å motverke dette på er å stimulere til meir samarbeid og kontakt mellom institusjonar, organisasjonar og bedrifter i Norge og samarbeidsland, på breitt grunnlag. Mykje av den beste norske bistanden har utgangspunkt i slikt samkvem. Det gjeld til dømes samarbeid mellom universitetssjukehus i Norge og afrikanske land om utdanning av helsepersonell, eit samarbeid på eit strategisk område der ein med relativt små midlar oppnår store resultat. Og samarbeidet skaper kunnskap i Norge gjennom alt fagpersonalet som er engasjert.

Dei politiske realitetane er ikkje berre viktige i Norge. Førestillinga om at elitane i utviklingslanda alltid deler ein global konsensus om mål og verdiar, og har nasjonens interesse i tankane, er ofte feil. Dette er eit viktig poeng i notatet, sjølv om det er aldri så elementært. Problemet er ikkje at vi ikkje veit om interessemotsetningane i samarbeidsland. Problemet er at utviklingssamarbeidet ofte blir planlagt som om dei ikkje finst. Vi klarer ikkje å ta konsekvensane av analysane av politisk økonomi og maktforhold i program og avtalar. Vi klarer ikkje å byggje inn den fleksibiliteten som det er behov for, og dei tiltaka – andre enn sanksjonar og å halde tilbake støtta – som er nødvendige for å oppnå gode resultat trass i ulike interesser og maktforhold.

Tydelege mål

Eit hovudpoeng hos CIVITA er at norsk utviklingspolitikk manglar klare og tydelege mål, noko som gjer det vanskeleg å følgje opp politikken og stille krav om ansvar. Eg er ikkje samd i at dette er problemet. Tvert imot har det vore så stor einighet i Norge om hovudføremålet med utviklingssamarbeidet – om ein ser bort frå Framstegspartiet – at det har vore vanskeleg å få til offentleg debatt. I mine år i ulike stillingar i bistandsadministrasjonen har eg aldri vore i tvil om eller hatt vanskar med å framføre politikk og praksis for å fremje hovudmåla for norsk utviklingspolitikk, uansett kor på den politiske skalaen den politiske leiinga har funne seg. Dei måla som er formulerte i ulike stortingsmeldingar og budsjett har mykje meir til felles enn det som skil dei. Det har vore ulik vektlegging av bistand til enkeltland og støtte gjennom FN og Verdsbanksystemet, og prioriterte sektorar har endra seg over tid. Men hovudmålet, å bekjempe fattigdom og bidra til å skape utvikling i fattige land, har ligge fast. Utfordringane med å setje ut i livet norsk politikk på ulike sektorar og område har ikkje vore knytte til utydelege hovudmål.

Ei anna sak er at bistandsmidlar i bestemte situasjonar har vore brukte til føremål som kan seiast å ikkje samsvare med hovudmåla, ut frå overordna politiske behov. Afghanistan-rapporten viser at geopolitiske omsyn kan vere avgjerande for bruk av store midlar. Ein kan også spørje om den veldige satsinga på klimautsleppsreduksjon under Solheims tid som utviklingsminister har vore spesielt fattigdomsorientert. Her vart bistandsmidlar brukte på eit politisk svært viktig område fordi dei var tilgjengelege. Det same må sjølvsagt seiast om den omfattande bruken av utviklingsmidlar til å finansiere opphald av flyktningar i Norge vi ser nå. Men eg har ikkje tru på at klargjering av måla for bruken av bistandsmidlane ville ha endra pengebruken til desse føremåla.

Risiko og planlegging

Det blir i notatet lagt vekt på at bistanden opererer i uføreseielege samanhengar i rask endring, som det er vanskeleg å planleggje for. Det gjeld ikkje minst på område som demokrati, forsoning og støtte til menneskerettane. I slike samanhengar må ein kunne ta risiko, noko eg er heilt samd i. Våre politiske ledarar har då også uttrykt klar vilje til å ta risiko. Men samtidig er rutinar og retningslinjer retta inn mot å unngå risiko. Det gjeld særleg regelverket for å motverke korrupsjon, men også når resultatrapporteringa blir knytt til delmål og indikatorar på ein måte som er urealistisk i uføreseielege samanhengar.

CIVITA meiner at Norges kanskje svakaste punkt er (den manglande, skal det vel vere) evna til å utforme klare mål med presise planar for å nå måla. Her blir det vanskeleg. Å lage presise planar i uføreseielege situasjonar blir lett meiningslaust, fordi planane blir ubrukelege når det uventa skjer. Å ha klare mål er svært viktig uansett kontekst, men nettopp under slike forhold er fleksibilitet nødvendig. Her tar ikkje CIVITA konsekvensen av sin eigen analyse.

Spissing av bistanden

CIVITA vil ha ei langt tydelegare spissing av norsk bistand; det bør søkjast tverrpolitisk enighet om nokre få utvalde mål. Dette er ikkje nytt, tvert imot har det vore gjennomgangstonen i dei fleste forslag om reform av bistanden i lang tid. Det har ikkje lykkast. Trenden vi har sett i norsk utviklingssamarbeid – som i det internasjonale – er den motsette. Det er ein grunn til det. Like lite som ei norsk regjering kan konsentrere seg om nokre få mål i våre nasjonale budsjett, kan ho gjere det i sin internasjonale politikk, der bistanden blir eit viktig verkemiddel på stadig nye område. Det har med sjølve globaliseringa å gjere , blant anna arbeidet for å fremje felles globale offentlege gode, eit perspektiv som nesten er fråverande hos CIVITA.

Det er difor gode politiske grunnar til at bistanden er spreidd. For å ta eit eksempel frå FN, der Norge gir bistand gjennom ei lang rekke organisasjonar; mange meiner altfor mange. Det er sterk semje i Norge om at utvikling av næringsliv og økonomisk vekst er nødvendig i våre samarbeidsland, og at vi bør bidra. Veksten bør vere inkluderande. For å få det til er samarbeid mellom partane i næringslivet og staten sentralt. Her spelar Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO ei viktig rolle, i stor grad finansiert med norske midlar, og somme stader i samarbeid med partane i norsk arbeidsliv. Bistanden gjennom ILO er difor ein effektiv måte å fremje norske mål på, og bør halde fram. Reduksjon eller avslutning av denne bistanden vil ikkje samsvare med norske mål. Eg kunne halde fram med andre eksempel; på område etter område vil ein finne at Norge ikkje kan la vere å engasjere seg, også med bistand. Dette gjeld både multilateralt og bilaterast. CIVITA vil snevre inn bistanden i ei tid der alt peikar i motsett retning..

Ønsket om eit fåtal prioriterte område som skal vare over lang tid er fåfengt fordi det strir mot politiske realitetar. Kva får CIVITAs kunnskapsrike rådgivarar til å tru at ei regjering, eller ein utviklingsminister, vil finne seg i å berre fortsetje med den same profileringa som forgjengaren? Rett nok seier notatet at ein må opne for endringar når det kjem ny politisk leiing. Men då slår ein jo ihel spissinga. Dersom vi skal kunne skifte hovudmål og sektor kvart fjerde år, eller oftare, blir heile vitsen borte. Det tar også lett fleire år før ein kan hauste resultat på bakken av ei sektorsatsing. La oss heller innsjå at spreiinga på mål og kanalar i norsk utviklingspolitikk vil halde fram, om vi ønskjer det eller ikkje.

I Civita-notatet blir det lagt vekt på langsiktige strategiar, og at det er nødvendig å vere til stades breitt og langsiktig i fattige og sårbare land. Det er vel ingen lærdom som står sterkare i internasjonalt utviklingssamarbeid enn nettopp denne, at eit langvarig engasjement – og då snakkar vi ikkje om fire-fem år, men om tiår – er nødvendig for å skape varige resultat. Dette gjeld også i sårbare statar, og det er blitt klarare at ein også må sjå den humanitære bistanden i eit mykje lengre perspektiv enn hittil. Pålegg om ikkje å forplikte pengar over tid for å halde det politiske spelerommet ope står i direkte motstrid til langsiktig innsats og god bistand. Likeins vil forsøk på spissing gjennom kraftig innsnevring i bistanden bety at mange gode prosjekt må avsluttast. Det vil vere tiltak som nettopp burde halde fram i mange år for å sikre gode resultat.

Eit syn ovafrå

Det er eit syn ovafrå som ligg til grunn for forslag om meir konsentrasjon i bistanden. Utviklingssamarbeidet blir meir effektivt om vi får betre oversikt og kan planleggje, samordne og styre det betre. Det er muleg at det ligg ein effektiviseringsgevinst for det norske bistandsapparatet å samordne for eksempel norsk støtte gjennom Det globale vaksineinitiativet, samarbeid mellom universitetssjukehus i Norge og land i Sør, og Dignis støtte til lokale misjonssjukehus. Men eg trur eigentleg det skaper meir arbeid enn dei resultata ein måtte oppnå. Det er muleg det ligg ein effektiviseringsgevinst i å kutte talet på sektorar. Men eg trur det ikkje, eg trur sjølve prosessen med å kutte ned kostar meir enn gevinsten, i tillegg til at ein undergrev oppnådde resultat på dei områda som blir kutta.

For dei som skal nytte seg av eller nyte godt av bistanden, er norsk spissing irrelevant. For mottakaren, frå embetsmannen i departementet til for læraren i skuleverket eller bonden ute på jordene, spelar det inga rolle om ulike delar av norsk bistand er betre samordna. For dei er norsk innsats berre ein liten del av ein røyndom der samanhengen med kva dei sjølve gjer og kva støttespelarar tilbyr vil vere det sentrale. Vi kan bidra til å gjere deira verkelege situasjon lettare ved å vere sterkt til stades i samarbeidslanda og ute i felten. CIVITA har heilt rett i at ambassadane må i større grad bli tilpasningsdyktige kompetansesentra som jobbar fagleg og langsiktig.

God bistand og teknologi

Dersom ein klarer å finne fram til dei aller beste tiltaka, vil ein kunne gjere betydeleg meir for verdas fattige, blir det sagt i notatet. CIVITA tar også til orde for i større grad å samanlikne ulike tiltak, for å velje ut det som gir mest for pengane. Men så enkelt er det ikkje. Å forbetre tiltak og tilnærmingar, å lære etter som ein går fram, er den måten dei fleste organisasjonane jobbar på. Problemet er at kva som fungerer er så avhengig av konteksten, og å samanlikne effekten av ulike tilnærmingar i ulike situasjonar er nesten umuleg. Nettopp fordi alt er komplekst, vil ein sjeldan få klare svar.

Det manglar ikkje på teknologiske og økonomiske løysingar på Afrikas problem. Hadde det stått på det, ville vi sett eit heilt anna kontinent i dag. Ein god illustrasjon er den norske politiske begeistringa tidleg på 2000-talet for ideane til den latinamerikanske økonomen Hernando de Soto om registrering av og eigarskap til land. Forslaga høyrdest så riktige ut, passiv kapital (land) kunne aktiviserast og få fart på veksten. Begeistringa hos norske ledarar var stor. Med brask og bram vart det løyvd store summar til å setje de Sotos teoriar ut i livet i Tanzania. Det gjekk skitt. Ideane samsvarte ikkje med tradisjonar og sosiale og økonomiske forhold i landet.

Vi må vere realistiske også når det gjeld informasjonsteknologien. Det er rett når det i CIVITA-notatet blir sagt at eit vell av teknologiske framsteg ennå ikkje har komme fattige menneske til gode. Trass i at mobiltelefonen og mobilbetalinga har gått sin sigersgang over Afrika, ligg fattige land langt etter når det gjeld internett. Som The Global Information Technology Report for 2015 peikar på, er det mest rike land som har nytt godt av IKT-revolusjonen. Paradoksalt har IKT opna opp eit digitalt gap mellom høg- og låginntektsland. Teknologien spreier seg ikkje så fort som mange, meg sjølv inkludert, har trudd. Internet er ikkje-eksisterande, sjeldan, for dyr eller for sakte i store delar av utviklingsverda, seier rapporten.^[1] Og kløfta aukar. Det betyr absolutt ikkje at vi kan ignorere informasjonsteknologien i innsatsen fram mot 2030, heller det motsette. Men vi må ta utgangspunkt i situasjonen slik han er.

Kollektiv handling

Som svar på utfordringane vil CIVITA ha meir kollektiv handling. Det er i samsvar med det Jean Severino og Olivier Ray ved Centre for Global Development i Washington har tatt til orde for.[2] Deira svar på ei stadig meir kompleks verd er hyperkollektiv handling. Det er ei handling som føreset at ein klarer å få ei kritisk masse av aktørar til å gå i same retning. Eg er samd i denne tilnærminga. Men CIVITA vil gå mykje lenger. Ein vil ha koordinerande organ som kan ta seg av all logistikk og administrativ tilrettelegging i slik felles satsing. Ofte er det dette organet som manglar, blir det sagt. Men det er jo akkurat slik form for byråkratisering som har kvelt mykje av den felles sektorinnsatsen som er prøvd i mange utviklingsland. Planlegginga er blitt altfor omfattande og beslutningsprosessane ulideleg lange. I Malawi tok det fire-fem år og uendeleg mange konsulent- og workshoptimar frå det var vedtatt å innføre sektorprogram for helse til avtalen vart endeleg underskriven. Policy-vedtak i det enkelte medverkande givarland gjer at programmet blir endå mindre føreseieleg enn det situasjonen i landet sjølv tilseier. Er det noko vi bør ha lært også etter Paris/Accra/Busan-prosessane om bistandseffektivitet, er det at vi må forenkle. Eg er ikkje imot nært samarbeid på landnivå. Men løysinga er å få mange nok til å gå i same retninga, ikkje omfattande og detaljerte avtalar der vi blir sitjande fast i byråkrati og stillstand.

Den nye rapporten frå britiske ODI om humanitær bistand er interessant i denne samanhengen.[3] I rapporten, som har fått tittelen Time to let go, blir det slått fast at ein gjennom det vestlege formelle humanitære systemet ikkje har klart å gjere ein god jobb i auga til dei som bistanden er meint å hjelpe. FN og dei store internasjonale frivillige organisasjonane må nå gi slepp på si makt og sin kontroll, og la andre, ikkje minst nasjonale og lokale hjelpeorganisasjonar, leie kriseresponsen. Det humanitære systemet må slutte å insistere på sin eksepsjonalisme. Det må akseptere at ulike former for støtte, frå utviklingsorganisasjonar, religiøse organisasjonar og private selskap, kan vere del av engasjementet, saman med dei store organisasjonane, og at dei er like legitime.

Kraftig endring

Internasjonal bistand er i kraftig endring. Ikkje berre blir han brukt på fleire område enn før, det er også med mange fleire deltakarar. Eit utal ulike slags initiativ, organisasjonar og institusjonar dukkar opp, private og offentlege, kommersielle og ideelle, lokale, nasjonale og globale, mellom anna engasjement frå emigrantar. Skiljet mellom offentlege og private pengar blir mindre. Bistanden frå framveksande makter som Kina, India og Brasil er kanskje ikkje så stor som ein av og til kan få inntrykk av, men at dei er til stades verkar sterkt inn på maktforhold og spelereglar. Desse endringane vil bli sterkare etter som teknologien akselererer og avstandane blir mindre.

Vi må ta inn over oss kor uføreseieleg og kaotisk verda ofte er. Vi har gått så langt som det er muleg nå i retning av samordning av bistanden. Og vi har gått lenger enn det som er sunt når det gjeld detaljplanlegging og resultatrapportering.

Då Norads direktør Poul Engberg-Pedersen i 2005 etterlyste resultata i norsk bistand, og sette i gong eit omfattande arbeid for å kartleggje verknadene av han, var det behov for det. I dag veit vi mykje meir, både om verknadene globalt sett av den totale utviklingshjelpa[4], og om kva som blir resultat av den mangslungne norske innsatsen. Dei store norske organisasjonane er blitt profesjonelle og sterke aktørar i løpet av eit par tiår. Dei små er ofte meistrar i å få mykje ut av lite pengar.

Nå bør vi gi alle dei ulike partnarane; departement og direktorat, universitet og høgskular, profesjonelle bistandsorganisasjonar og misjonsforeiningar, idrettslag og bedrifter, spelerom til å konsentrere seg om å bruke folk og pengar så godt som muleg, og frigjere dei frå ein del av dei formelle krava dei er pålagde. Det viktige er at vi går i same retning.

Vi må også innrømme at vi ikkje kan få svar på alle spørsmål og kvantifisere resultat av alle innsatsar. Og vi skal ikkje late som om det er muleg. Å sleppe litt opp på dei strenge krava i utviklingssamarbeidet er nødvendig for å kunne kombinere den velkjende norske fleksibiliteten med kontinuitet og langsiktig tenking.