1. Problemstilling

Panama-dokumentene har i et historisk omfang satt lys på skatteparadisenes brede spekter av skadevirkninger. Media har beskrevet hvordan et advokatfirma i Panama (Mossack Fonseca) har bistått med å sette opp skattefrie selskaper med skjult eierskap i andre skatteparadiser, på vegne av en rekke kunder fra alle verdenshjørner. Advokatfirmaet er kun ett av mange som yter tjenester i samme marked. Brukerne kan være alt fra terrorister og statsledere, til pensjonister som kan ha hatt et ønske om å unndra skatt. Nøyaktig hva som er lovlig og ulovlig, er foreløpig ikke klarlagt.

Politiske ledere er godt representert. Ledere i utviklingsland er overrepresentert, og har benyttet skatteparadisene i et omfang som ikke var uventet, men det gjør inntrykk når det dokumenteres.

Misbruk av skatteparadisenes tilbud er vel kjent gjennom stadig flere lekkasjer fra banker i Luxemburg, Sveits og Liechtenstein, og årtier med stor skandalesaker hvor skatteparadisenes skadelige egenskaper er synliggjort i stort omfang (Amerikanske banker, Enron, Tyco, Worldcom, Elf, Parmalat og mange flere).  Misbruket til tross; erfaringene har vist at skatteparadisenes tilbud tilsynelatende har økt uberørt av utviklingen. Merkbart effektive mottiltak ser vi først når antall selskaper, truster og bankkonti stuper. Foreløpig er det ingen avgjørende tegn til nedgang. Da er vi ved sakens kjerne. Det er mange som ønsker å opprettholde systemet, slik at de kan operere med doble økonomier; en skjult og en åpen.

Skadevirkningen av skatteparadisene er etter hvert svært godt dokumenterte. Spørsmålet er om det finnes gode grunner til å opprettholde systemet.

2. Norfunds forsvar for skatteparadiser

Norfunds bruk av skatteparadiser var et sentralt tema i Kapitalfluktrapporten, der undertegnede var medlem. Se Kapitalfluktutvalgets rapport NOU 2009:19. En standhaftig forsvarere av bruken av skatteparadiser er Norfunds direktør Kjell Roland. Han forsvarer selvsagt ikke misbruket, men mener systemet har nyttige og nødvendige egenskaper for Norfund – Statens Investeringsfond for Næringsvirksomhet i Utviklingsland. Dette har en dobbelt side, ettersom utviklingslandene er de som lider mest på grunn av skatteparadisenes skadelige virkninger.

Den gang som nå er det vanskelig å få tak på hvorfor et statlig fond for investeringer i fattige land, må gjøre det fra et skatteparadis, som altså er langt bedre kjent for å bidra til å tappe fattige land enn til å berike dem. Roland kommuniserer på en måte som er mer egnet til å tåkelegge enn å oppklare: på den ene siden argumenteres det for at det er enklere og sikrere å benytte skatteparadiser, på den annen side hevdes det at Norfunds bruk av skatteparadiser er så «komplisert» at det er vanskelig å forklare. Etter Panama-avsløringene skjønner de fleste at det er noe fundamentalt galt med skatteparadisenes funksjonsmåte i forhold til andre land, og til innbyggerne i andre land. Norfunds bruk av skatteparadiser trenger oppklaring; ikke ytterligere tåkelegging. Det er ikke uproblematisk når Norfunds og Rolands argumentasjon bidrar til å legitimere skatteparadis-systemets opprettholdelse.

• Les også intervjuet med Kjell Roland: Vi bruker ikke skadelige skatteparadiser

Det er en viktig debatt Roland inviterer til; både når det gjelder kampen mot skatteparadisene generelt, og til Norfunds bruk av skatteparadiser spesielt. I denne debatten er kanskje ikke til å unngå at underforstående kan ta feil i noen spørsmål ettersom Roland i sin argumentasjon er lite konkret. Jeg ønsker en mer konkretisering av debatten.

Er det gode grunner til å opprettholde systemet av tilsløringsteknikker og hemmelighold som skatteparadisene tilbyr? Tilbyr skatteparadisene finansielle produkter som ikke dekkes like godt (eller bedre) av andre og mer åpne regimer?

Norfund investerer dels via fond, og dels ved direkte investeringer. Det siste krever mer oppfølgning og markedskunnskap enn det første. Dette ble omtalt allerede i Kapitalfluktutvalgets rapport (NOU 2009:19 s 78).

Norfund har investert i 35 ulike fond. I tre av fondene har eierandeler på 50%. I de øvrig maks rundt 30%. Medeiere i selskapene er dels søsterorganisasjoner i andre land, og dels private aktører. I noen tilfeller deltar også aktører med ikke-kommersielle formål. Ca 30 fond er lokalisert i skatteparadiser, hvorav 15 av fondene på Mauritius. Pr i dag forvalter fondet ca 13 milliarder kroner, og er en ikke ubetydelig investor – i alle fall ikke relativt til utviklingslandenes økonomi.

Norfunds hovedargumenter – gjengitt i Kapitalfluktutvalgets rapport så tidlig som i 2009 (NOU 2009:19 s 79) – er følgende:

• Sikker og kostnadseffektiv håndtering av transaksjoner mellom investorenes hjemland og bedriftene som fondet investerer i.
• Godt og stabilt juridisk rammeverk spesialtilpasset finanssektorens behov
• Ordninger som hindrer unødig beskatning i tredjeland (dvs land som Mauritius).
• Politisk stabilitet.
• Medinvestorene ønsker det slik

Nytt er at Roland og Nafstad i DN22. april 2016 vil oppklare forvirringen de mener de har skapt, ved å skille mellom Offshore Financial Centre (OFC) og skatteparadiser. Derved skaper de ny forvirring – ved å hevde at det første er lovlig, men ikke det siste. Noen begrunnelse gis ikke. Til informasjon omtaler alle skatteparadiser seg som OFC i et retoriske forsvar for hva de driver med.

Om man bruker benevnelsen “skatteparadiser”, "exempted company", “offshore finanssenter” (OFC), “lavskatteland”, "tredjeland", “hemmeligholds-paradis”, "Global Business Company" (GBC), eller "foreign company" er uten betydning, og klargjør ingenting. Avgjørende er i alle tilfeller innholdet i lovstrukturene de tilbyr, og hvilke virkninger dette har for stater og enkeltpersoner som påføres skadevirkningene. Det er verdt å merke seg at alle OFC’ene skiller strengt mellom regler for egne innbyggere og regler for andre, noe som klart viser at OFC’ene vet nøyaktig hvilke tjenester de tilbyr andre enn sine egne innbyggere; med andre ord hvilke regler de selv ikke ønsker å ha innenfor eget jurisdiksjonsområde.

En mulig investeringslinje kan i korthet beskrives slik: Når investorene innbetaler egenkapitalandelen til vedkommende selskap det investeres i, for eksempel et selskap i Kenya (som i det følgende kun brukes for beskrivelses skyld), kan omforente andel fra hver deltaker sendes direkte til selskapets konto, eller mer hensiktsmessig via en samlekonto – eksempelvis i en bank i London, til selskapet i Kenya. Man står fritt til å velge hvilken valuta denne kontoen skal benytte. Egenkapitalen betales ofte inn i form av delinnbetalinger avtalt mellom eierne, slik at selskapet har nødvendige driftsmidler. Slik det også gjøres ved egenkapitalinnskudd i norske selskaper.

Overføring av egenkapitalinnskuddet krever ikke bruk av skatteparadiset Mauritius. Annerledes stiller det seg hvis et selskap på Mauritius skal være et aktivt driftsselskap, som utfører aktiviteter i Kenya direkte ut fra skatteparadiset, dvs. at alle innbetalinger fra kunder går til skatteparadiset, og alle utbetalinger til leverandører går fra skatteparadiset. Da må selvsagt selskapet på Mauritius stå som mottaker av egenkapitalinnskuddet. Risikoen ved driften i Kenya vil da kunne reduseres. Men dette er høyst upraktisk, fordi den daglige driften likevel vil foregå gjennom datterselskap eller filial i Kenya. Min forståelse er at dette ikke er aktuell problemstilling, ettersom alle forretningsmessige aktiviteter driftes fra selskapet i Kenya.

Forretningsdrift i Kenya innebærer betydelige risikofaktorer, men de er ikke til å unngå, og var forutsatt og akseptert fra den norske stats side da Norfund ble opprettet.  Det juridiske rammeverket er gitt ved Kenyas selskapslovgivning, hvis selskapet er registrert der. (Selskapet i Kenya er ingen filial av et selskap utenfor Kenya). Risikoen for mulig tap av egen- eller fremmedkapitalinnskudd elimineres uansett ikke ved å gå via skatteparadiset Mauritius. Valutarisiko, treg betalingsoverføring m.m. kan skape problemer for selskaper som driver virksomhet i en rekke stater på det afrikanske kontinent, men også det er risikofaktorer som ikke kan elimineres ved å lokalisere eierskapet på Mauritius.

Tilbakebetaling av innskutt kapital fra selskapet i Kenya eller betaling av utbytte til eierne, kan gå samme vei som overføring av egenkapital til selskapet. Hvis det i tillegg til dette betales annen godtgjørelse til eierne, går betalingene ikke tilbake som utbytte, men som oppgjør for varer eller tjenester, avtalte fees eller lignende fra selskapet i Kenya til respektive eiere eller deres selskap som er berettiget. Heller ikke slike overføringer krever at Mauritius er et tredjeland. Også disse midlene kan gå via samlekontoen i London, til eierne. Slike kostnader må undergis kontroll for å unngå faren for ulovlig tapping; spesielt hvis utbetalingene går via ett eller flere skatteparadiser.

Oppstår det rettslig tvister mellom eierne, kan de løses gjennom voldgiftsinstituttet. Eierne kan selv bestemme jurisdiksjon, og lokalisering av eierskapet på Mauritius heller ikke her nødvendig.

Norfund som eier benytter enten direkte investeringer eller eierskap via fond. Det er uklart om fondet kjøper rådgivningstjenester eller bare administrative tjenester på Mauritius. Et Global Business Company 1-selskap (GBC-selskap) skal det bare drive virksomhet utenfor Mauritius. noe som medfører begrensinger for fondet. Uansett hvor rådgivningstjenestene kjøpes fra, er det ikke nødvendig med lokalisering i et skatteparadis.

Oppsummert er det vanskelig å se at de første fire kulepunktene krever at egenkapitaltransaksjonene må gå via Mauritius.

Det siste kulepunktet kan skape problemer. Spørsmålet er hvorfor medeierne krever at eierskapet skal organiseres via Mauritius. Søsterorganisasjonene og ideelle organisasjoner som deltar på eiersiden vil neppe stille slike krav. Private investorer kan derimot kunne gjøre det, og motspørsmålet som Norfund må stille er begrunnelsen for dette.

Hvorfor private investorer skal kreve å investere via et selskap på Mauritius er uklart. Min forståelse er at Norfund opplyser at de har kontroll med at medinvestorene rapporterer bruken av skatteparadiser på riktig måte der de er hjemmehørende. I så fall skulle det heller ikke av denne grunn være nødvendig å sende midler via Mauritius, fordi medinvestorene ikke uten videre kan påberope seg skattefrihet der de er hjemmehørende.

Det kan selvsagt foreligge misforståelser her, men Roland har bidratt til forvirringen ved å være uklar når det gjelder hvilke tjenester skatteparadisene kan tilby, som er bedre (utenom skattereduksjoner og hemmelighold) enn det andre kan tilby, og hvorfor medinvestorene krever det vet slik. Det er ikke nok å si at dette er komplisert osv.

3. Skattespørsmålet

Skatteavtalene har bl.a. til formål å hindre dobbel beskatning. Avtalene bestemmer hvem av partene som skal tildeles beskatningsretten. Erfaringen har vist at skatteavtalene i stedet ofte medfører dobbel ikke-beskatning, samt – for utviklingslandene – at de har andre typer negative virkninger på grunn av forhandlings-asymmetrier mellom partene. (se Bistandsaktuelts intervju med Odd Helge Fjelstad).

Selskapsskatten lokalt i Kenya påvirkes ikke av skatteavtalene. Lokale selskaper beskattes i samsvar med lokal skattelovgivning. Denne skatten påvirkes ikke av om eierselskapet lokaliseres på Mauritius eller andre steder. En skatterettslig tvist mellom staten Kenya og selskapet kan ikke flyttes ut av Kenya. Heller ikke av den grunn er det behov for å legge fondet til Mauritius. Selskapsskatten kan reduseres betydelig hvis eierne belaster selskapet med diverse kostnader i form av fees, eller salg av varer eller tjenester fra for eksempel Mauritius eller andre jurisdiksjoner. Her er det viktig med kontrollordninger for å hindre skatteflukt fra Kenya, og sikre at det kun går utbytter til selskapet i Mauritius. Hvis det kun går utbytte til selskapet i Mauritius synes også lokalisering på Mauritius å være overflødig. Det er derfor svært viktig med avklaring av den faktiske bruken av skatteparadiser som Mauritius.

Beskatning av selskapets eiere reiser andre spørsmål.

Norfund eies av staten gjennom særlov. Det er ikke noe mål for Norfund å unngå skatt. Tvert imot er den viktig for utviklingslandene – noe Norfund skal bidra til. Norfunds selskap på Mauritius har eierskap til selskaper i Kenya og andre steder. Selskapet på Mauritius, må anses som hjemmeværende (resident) der, og virkelig rettighetshaver (beneficial owner) av utbytte i skatteavtalenes forstand. I motsatt fall har ikke fondene på Mauritius beskyttelse av skatteavtalene. Problemstillingen er omtalt i NOU 2009:19 s 85. Kapitalfluktutvalget la til grunn av fondene hadde tilstrekkelig nærhet til Mauritius. Det vi si at de oppfylte vilkårene til skatteavtalebeskyttelse. Hvilken reell aktivitet Norfund utøver på Mauritius er ikke vurdert av Kapitalfluktutvalget. GBC1-statusen tilsier at den lokale aktiviteten er tilnærmet fraværende, mens krav om lokal nærhet trekker i motsatt retning. Om fondet kjøper administrative administrative eller substansielle rådgivningstjenester lokalt vites ikke. Fondet har ingen penger på Mauritius.

Norfunds fonds på Mauritius får etter skatteavtalene fritak for utbytteskatt, noe som svekker skattefundamentet i Kenya tilsvarende. Hvorvidt dette er i samsvar med fondets mandat er noe uklart.

Medinvestorenes skatteposisjoner er mer kompliserte. Medinvestorer kan være hjemmehørende i stater på fastlands-Afrika, eller andre steder. De slipper ikke utbytteskatt i sine respektive hjemland bare ved å overføre utbytte via Mauritius. Medinvestorene er i skatteteknisk forstand ikke “hjemmehørende” på Mauritius bare ved å delta i et GBC1-selskap. Hvorvidt utbyttestrømmen kvalifiserer for “beneficial owner”-status vites ikke når det gjelder disse eierne. All informasjon om dette er underlagt streng taushetsplikt. Se NOU 2009:19 s 83-86. Medinvestorene må i alle fall betale skatt på utbytte når og hvis midlene tilbakeføres til Kenya (eller annen stat), om ikke før.

Heller ikke hensynet til medinvestorene er derfor noe argument for å velge Mauritius som utgangspunkt for investeringene. Også her må skattetvister avklares i den jurisdiksjon skattyter er hjemmehørende. Benytter disse seg av hemmelighold for å skjule hvem de er, vil dette som hovedregel anses som en straffbar handling. Det foreligger ingen dokumentasjon som belyser problemstillingen.

Dersom noen av medinvestorene ønsker å benytte skatteparadiskonti, hadde det vært bedre om utbytte ble utbetalt direkte til medinvestorene i Kenya, at det ble skattlagt etter reglene i Kenya hvor midlene faktisk er opptjent (for å unngå gratispassasjer-problemstillingen), og at medinvestoren, dersom denne er redd for endringer i regelverket i Kenya, deretter flytter pengene til en konto på Mauritius. Dette er da fullt beskattede midler, og flyttes til Mauritius i forståelse med kenyanske myndigheter (etter regler utformet og fastsatt av myndighetene i Kenya og den kenyanske sentralbanken).

Dersom medinvestorene er bosatt på Mauritius, skal GBC1-selskapene bare kunne benyttes av utlendinger – ikke av personer som er bosatt på Mauritius. Personer bosatt på Mauritius må betale skatt av utbytte, til Mauritius. Ved utdeling av utbytte til utenlandske investorer stiller det seg annerledes. Kapitalfluktutvalget påpekte at afrikanske stater systematisk overlot beskatningsretten til Mauritius, med den følge at utbytte fra selskaper i afrikanske stater var skattefritt for eiere som investerte fra Mauritius. Utvalget fant dette eiendommelig, og anbefalte andre løsninger. Det er et av fondets formål å kunne bidra til skatteinntekter i de landene det investeres i, og det er derfor noe paradoksalt at fondet i praksis bidrar til strukturer som innebærer det motsatte.

4. Finansiell trygghet

Et vedvarende argument fra Rolands side er hensynet til finansiell trygghet, som krever lokalisering bl.a. på Mauritius. Det er vanskelig å få tak i hvilke finansielle tjenester det siktes til, og hvorfor det ikke finnes bedre finanssentra andre steder i verden, som ikke har skatteparadisenes negative egenskaper. I debatten som kommer i kjølvannet av avsløringen av Panama-dokumentene, vil eventuelle nødvendige grunner til å bruke skatteparadiser stå sentralt. Det krever godt underlag for diskusjonen. Dette kan Roland bidra til. Er finansiell trygghet prioritert, bør kanskje den norske stat eller norske banker bistå med oppbygging av trygge finansinstitusjoner i utviklingslandene, som kan erstatte skatteparadisene løsninger.

Bortsett fra sekretessen er det vanskelig å se hvilke særlige finanstjenester fondet bare kan få på Mauritius, og det er vanskelig å se hvilket behov de skal dekke. Eventuelle behov for å foreta investeringene via Mauritius, må i alle fall balanseres mot skadevirkningene gitt at det er et formål med Norfund å bidra til økte skatteinntekter i utviklingslandene.

Sekretessen i Mauritius har uoversiktlige følger. Problemet med skatteparadisene er at de tilbyr sekretessemekanismer som er perfekt egnet til å skjule misligheter og unndra skatt i statene de bor eller skattemessig er hjemmehørende i. Og – som Panama paper viser – ordningene brukes i praksis nettopp til det. At Norfund selvsagt ikke driver med skattesvik er ikke noe argument i denne forbindelse.

Det er umulig å få gjort noe med skatteparadisenes skadevirkninger uten å avvikle mange av sekretessesystemets varianter – som består i langt flere skadelige mekanismer enn bare taushetsplikten. Selskaps- og truststrukturene inneholder mange elementer som i seg selv er tilslørende. Hvis skatteparadisene kan tilby viktige og konkurransedyktige finanstjenester uten ekstreme sekretesseregler, er intet bedre enn det.

5. Avslutning

Det fremgår av Panama-papers at utviklingslandene svært dårlige økonomi tappes av politikere, embedsmenn og næringsdrivende og flernasjonale selskaper som flytter midler ut av utviklingslandene til skatteparadisene – og skatteprovenyet med det. Samtidig unngår seriøse investorer lokale finansinstitusjoner i utviklingslandene, som derved ikke får utvikle seg. I alle tilfeller er skatteparadisene instrumentelle i tappingen.   Det synes å være bred enighet om at skatteparadisenes hemmelighold og skadelige strukturer ikke kan fortsette. Misbruket har fått et omfang som er ute av kontroll. Men motkreftene er mange og sterke. Kampen mot skatteparadisene har så vidt begynt. Det er ikke bare sekretessen som er problematisk. En rekke skatteparadiser utvikler uforståelig komplisert selskaps-og trustlovgivning, som i seg selv og særlig i grensepasserende kjeder av strukturer ofte er så uforståelige at det er uproblematisk å opplyse om dem. Det er fristende å nyte godene som finansieres av fellesskapet, samtidig som man kan unngå byrdene ved å være med på å finansiere dem.