I august 1999 rykte utviklingsministrane Clare Short (Storbritannia), Eveline Herfkens (Nederland), Heidemarie Wieczorek-Zeul (Tyskland) og Hilde Frafjord Johnson (Noreg) inn ein kronikk i det som då var International Herald Tribune. Tittelen var If We are Serious, We Do Something about Poverty.
I innlegget tok dei til orde for å gjere noko som monna i kampen mot den aukande fattigdommen i verda. Dei ville effektivisere den internasjonale bistanden, få til ei betre byrdefordeling mellom givarlanda og sørgje for eit reelt partnarskap med mottakarlanda. Kronikken markerte starten på eit politisk initiativ som var med og prega kampen mot global fattigdom i eit tiår framover, om ikkje lenger.
Innlegget var eit av resultata frå eit møte mellom dei fire ministrane på Utstein Kloster nord for Stavanger i månaden før. Initiativet fann fort sin plass i det internasjonale akronymspråket som U4.
Ei lettlest og oversiktleg bok
Økonomen og forfattaren Constantine Michalopoulos har skrive ei beundringsverdig lettlest og oversiktleg bok på vel 200 sider om dei fire kvinnene og deira virke. Utover i boka kjenner vi att titlane på globale tiltak og store konferansar vi hugsar frå tida kring tusenårsskiftet og åra etter: Gjeldstiltaket HIPC, Tusenårsmåla, Utdanning for alle, FN-konferansen om finansiering i Monterray i 2002, dokumenta frå harmoniseringsagendaen frå Roma, Paris og Accra og reforma som skulle gjere FN betre, One UN.
Boka tar utgangspunkt i situasjon og utviklingstrekk mot slutten av 1990-åra. Medan behovet for auka støtte til fattige land vart klarare år for år, gjekk bistanden i ei anna retning. Stønaden til Afrika sør for Sahara var gått ned, både absolutt og relativt, og bistanden var for sterkt knytt til givarlanda sine eigne interesser. OECD-landa sin utviklingspolitikk var fragmentert og usamanhengande. Kort sagt sat givarlanda på kvar sin utviklingspolitikk, og samarbeid ut over eigne interesser var eit særsyn, slår boka fast. Dei fire ministrane ville gjere noko med dette, dei ville gjere det store gapet mellom retorikk og realitet mindre. Dei samla seg om ein conspiracy for implemention, ei samansverjing for å få noko til å skje.
Dei tolv kapitla i boka er dels kronologisk, dels tematisk inndelte, men gjort på ein måte som gjer at ein kjenner at stoffet heng saman. Vi følgjer dei fire, og innimellom andre som knyter seg til U4, frå dei kjem saman og så gjennom dei ulike initiativa dei tar. Det er kapitel om bistandseffektivitet i bilateralt og multilateralt samarbeid og engasjementet for å endre den internasjonale utviklingsarkitekturen.
Dei vanskelege prosessane med å få til ein samstemt politikk, korleis rike lands politikk overfor utviklingsland heng saman, og som var hefta med så mykje politisk strid, får brei plass. Mot slutten tar boka kva som er arven etter dei, kva dei la att. Forfattaren får fram korleis dei ulike delane av den felles politikken dei vart samde om går inn i eit heile, samstundes som han lykkast å forklare den ulike politiske situasjonen i kvar enkelt sine heimland. Det var ein situasjon som somme nok hadde meir strev med enn andre.
Godt samarbeid ga resultatar
Ikkje minst er det interessant å lese om bakgrunn og engasjement hos dei alle, kva strategiar og av og til knep dei måtte ty til for å påverke sine eigne regjeringar og embetsverk. Og korleis dei skapte ein positiv dynamikk seg imellom. Dei var i stor grad samde om kva veg internasjonalt utviklingsarbeid skulle gå. Men når dei også klarte å arbeide så godt saman som dei gjorde, seier forfattaren, var det fordi dei var villige til å dele rampelyset, støtta sterke sider hos dei andre og kunne tolerere kvarandre sine svakheter.
Det er illustrerande å lese om korleis dei fordelte ulike internasjonale fora og prosessar seg i mellom ut frå eigen kompetanse og sine lands stilling, det vere seg G8, EU, eller FN og Bretton Woods-institusjonane. Det blir trekt fram korleis dei klarte å få med seg ledarane for IMF (Det internasjonale pengefondet, red. anm.) og Verdsbanken, som leita etter nye strategiar etter dei trasige 1990-åra, og korleis dei bidrog til å få fattigdom inn på dagsorden i G8.
Michalopoulos vurderer også i kor stor grad dei fire lykkast med sine initiativ. Nå skuldast det sjølvsagt ikkje berre U4, men offisiell bistand til Afrika vart etter kvart dobla, og reduksjonen i fattigdom var endå større enn det. Dei lykkast eit godt stykke på veg i å harmonisere internasjonal bistand, i alle fall for ein periode, og avbinde mykje av den faglege stønaden. På eitt område var det vanskelegare; å få til betre samsvar mellom utviklingspolitikken og andre delar av givarlandas politikk. Først og fremst var handelspolitikken eit hinder. Blant anna vart kreftene bak landbruks- og fiskeripolitikken i EU for sterke til at ein kunne oppnå ein samstemt politikk. Men nokre små sigrar fekk dei også på det området.
Diskuterer ståa for berekraftsmåla
Det er ikkje mindre spennande når forfattaren trekkjer linjene framover i tid. U4 vart ikkje borte over natta. Dei fire sat samstundes som statsrådar 3-4 år, den lengst-sitjande var Wieczorek-Zeul, som først gjekk av i 2009. Men etter 2004 vart U4 som gruppering svakare, for etter kvart å bli borte. Nye konstellasjonar tok over, men ingen hadde same kraft.
Kapittel 11, kalla The Legacy in Troubled Times, dekker utviklinga frå 2008 og utover. Denne delen er ikkje minst relevant også i dagens situasjon. Michalopoulos slår fast at kvaliteten på bistanden frå dei fire landa vart dårlegare i denne perioden. Medan vekta på fattigdomsutrydding vart halden ved like, i alle fall i prinsippet, vart nøkkelelement som mottakars eigarskap, bruk av mottakars eigne system og budsjettstøtte vesentleg svekka. Det hang blant anna saman med dreiinga i retning sårbare statar.
Han meiner også at toppmøtet i Busan i Sør-Korea, som følgde etter Roma, Paris og Accra, og der ein trakk med dei ‘nye’ givarlanda, svekka effektivitetsagendaen. Somme tradisjonelle givarland brukte Busan, i Herfkens’ ord, til å svekke sine forpliktingar. Ironisk kan forfattaren også vere, som når han i omtalen av toppmøtet i Mexico i 2014 seier at møtets lange tittel speglar av mangelen på resultat.
Slutten av boka handlar om framtida, med ein god diskusjon om kor vi står i arbeidet for å nå berekraftsmåla innan 2030. Forfattaren viser klart at det er nødvendig å kvesse desse måla og styrke forpliktingane frå dei rike landa. Låginntektslanda kan ikkje klare å nå berekraftsmåla utan omfattande støtte også i åra framover. Forfattaren viser korleis erfaringane frå U4 kan vere nyttige i det samarbeidet.
Burde høyrt meir frå kritiske røyster
Boka er skriven av ein forfattar som ikkje er utan beundring for dei han skriv om. Han viser også at han kjenner den internasjonale utviklingsdebatten svært godt. Det gjer han i stand til trekkje velfunderte slutningar om U4 sin innverknad og kva dei oppnådde. I skildringa har han i stor grad basert seg på ministrane sine eigne framstillingar, men trekkjer også inn vurderingar frå andre. Eg skulle gjerne også høyrt meir frå kritiske røyster, for dei fanst jo. Så langt eg kan sjå er likevel hans konklusjonar om den påverknaden dei fire hadde og endringane som dei fekk til edrueleg nok.
Men eg skulle nok ønskt han hadde gått nærmare inn på ikkje berre korleis initiativa fekk innverknad og førte til endringar i den internasjonale utviklingspolitikken, men også kor vellykka desse endringane var. Når mange av dei store sektorprogramma i samarbeidslanda (som eg sjølv gjekk inn for då eg var ute i felten) etter kvart vart avvikla, skuldast det også at ein hadde undervurdert kor administrativt krevjande dei vart.
Skapte noko unikt
Prosessane vart etter kvart svært tungrodde. Det førte til at personell ved ambassadane og representasjonskontora på den eine sida og departementstilsette hos partnerane vart sitjande i langvarige møterekker og prosessar med eit utal av representantar. Mest påverka var kanskje ledarane av FN-organisasjonane i dei fattige landa, som både skulle skape One UN i felten og delta i den meir omfattande harmoniseringa og samordninga.
Så skal ikkje slike innvendingar ta frå dei fire at dei skapte noko som var heilt unikt og påverka utviklingsdebatt og -praksis i lang tid, klart mest til det gode. Sitatet frå utviklingseksperten Paul Isenman kan bli ståande: «U4 var ei mektig kraft i DAC og i det internasjonale utviklingssamfunnet … dei visste kva dei snakka om, dei var sameina og dei blei sett på som å prøve å gjere det rette.» Det ville ikkje vore muleg utan stor innsikt og erfaring hos dei alle fire, kombinert med eit pågangsmot og vilje til handling som ein rett nok kan finne hos mange politisk ansvarlege i denne bransjen.
Men aldri har nokon klart å samle seg på denne måten. Og det blir nok lenge til neste gong, sjølv om vi nett nå i desse berekraftmål-tider kunne trengje, kanskje like mykje som for 20 år sidan, ein konspirasjon for implementering.
